王敬波 | “双减”如何既治标也治本？——治理校外培训的三个基本问题_风闻

内容摘要

“双减”政策为乱象丛生的校外培训市场降温，但只是权宜之策。面对校外培训的种种乱象，依法加强校外培训监管成为社会共识。通过梳理可以发现，当下校外培训监管存在调整对象不周延、监管对象不明确、部门监管权限交叉等问题。为促进学校教育和校外培训良性发展，需要通过专门立法的方式将校外培训纳入法治化框架。立法涉及的三个基础性问题分别是：厘清校外培训的边界，明确立法的调整对象；框定校外培训监管的基本原则，明确相关主体的行为准则；构建全链条监管制度体系，规范校外培训市场有序发展。

“双减”如何既治标也治本？

——治理校外培训的三个基本问题

王敬波｜对外经济贸易大学副校长、教授

 本文将刊载于《探索与争鸣》2022年第9期

具体内容已正刊为准

原题《社会教育视野下校外培训立法的三个基础问题》

非经注明，文中图片来源于网络

校外培训既是教育问题，也是社会问题，涉及面广泛，关注度高，其在对学校教育给予有效补充的同时，也带来大量的社会问题。主要表现为 ：第一，加重了中小学生课业负担，危害学生身心健康。对处于义务教育阶段的中小学生来说，其正处于身心发展的关键时期，也是人生观、价值观、世界观的萌芽和形塑的初期，“每个学生的成长都具有不可逆性和不可替代性”。“校内减负、校外增负”“一周 7 天都要上培训班”等现象成为基础教育的痛点，严重挤占学生休息时间，危害学生身心健康。中国科学院心理研究所发布的《中国国民心理健康发展报告（2019~2020）》显示，小学四年级到六年级，中度抑郁的检出率为 1.9%—3.3%，初中生比例上升到 7.6%—8.6%，而高中生比例高达 10.9%—12.5%。

第二，校外培训质量参差不齐。校外培训的“准入门槛偏低，导致现有的教育培训机构品质良莠不齐，不同的教育培训机构在资金实力、师资力量、办学条件、教学服务质量、管理水平等方面存在巨大差异”。如有些培训机构教学质量往往得不到保障，严重损害了消费者的正当权益 ；有些校外培训机构在招生过程中存在虚假广告、虚假承诺，倒卖学生个人信息等违法行为，甚至出现卷款跑路等现象。

第三，校外培训冲击学校教育。学校教学活动、家长、学生、教师已经在很大程度上被校外培训机构绑架，校外培训大有再造一个国民教育体系的趋势。

第四，校外培训加剧了家长和社会的教育焦虑和经济负担。部分校外培训机构违背教育规律，开展以应试为导向的培训，中小学生家长跟风参加校外教育培训，增加了家庭经济负担和教育焦虑。面对校外培训出现的种种问题，依法加强校外培训监管成为社会共识，尤其是在资本操控下，校外培训出现野蛮生长、恶意涨价、虚假宣传、违规收费、安全事故等问题，亟待依法进行规范引导。现行法律制度中，《教育法》《未成年人保护法》《家庭教育促进法》《民办教育促进法》《价格法》《广告法》等法律中均有相关条款可以作为监管依据，笔者将其中主要条款梳理如下 ：

虽然上述法律法规中均有可以作为校外培训监管的法律依据，但是实践中校外培训活动仍然存在监管法律依据不足的问题，主要原因在于 ：一是法律调整对象不周延。现有教育类法律，如《教育法》《义务教育法》《民办教育促进法》等主要着眼于学校教育。2021年国家出台的《家庭教育促进法》虽然填补了家庭教育领域的立法空白，但是对于校外教育如何规制语焉不详。例如《教育法》虽然调整范围包括“学校和其他教育机构”，但是该法中绝大部分条款针对的是国民教育体系中的学校，对于“其他教育机构”的规则甚少。《民办教育促进法》的调整对象是“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校”，也不包括校外培训机构 ；而《未成年人保护法》规定得非常原则，或者如《家庭教育促进法》一样只是“参照”。如此种种，造成相关法律制度似乎不少，但是真正在实践中可以作为明确法律依据的不多。

二是校外培训监管内容不明确。由于现行法律制度中缺乏对于校外培训监管的规定，因此对校外培训中哪些事项需要监管并不清晰，尤其校外培训领域中的广告宣传、培训时间、培训内容、从业人员、预收费监管、融资上市、安全保障等问题，主要依靠中办、国办等“双减”政策性文件进行规定。以政策作为校外培训治理的主要依据，导致监管的权威性不强。

三是各部门监管权限不清晰。校外培训治理涉及教育、宣传、网信、民政、市场监管、政法、公安、金融监管等多个部门。“政出多门、监管部门繁杂、措施叠床架屋，缺乏系统有效的治理手段，这些都为校外培训机构逃避监管营造了空间。”校外培训既存在因互相推诿形成监管盲区的现象，也存在滥用职权、违法行政的风险。四是监管手段不明确。现行法律制度中对于校外教育的监管多是比较原则性的规定，实践中缺乏操作性，尤其针对隐形变异的校外培训缺少具体的监管手段，无法实施。综上，专门制定校外教育或者校外培训的立法是依法治理校外培训的关键。本文试图就校外培训专门立法涉及的几个基础性问题进行分析。

校外培训与立法调整对象的界定

确定校外培训立法的调整范围，需要对“校外培训”进行界定。基于对“校外”“教育”“培训”等几个关键词内涵和外延的界定，“校外培训”立法的调整范围可以有不同层次的理解。在已有的法律中，存在“教育”“培训”“学校教育”“校外教育”“校外培训”等多种表述，“其他教育机构”“校外培训机构”“教育培训机构”也都是在不同层次上出现的概念。

（一）与学校教育相对称的校外教育

校外教育是与学校教育相对称的，这是界定校外教育的原点。按照不同的标准，其外延有不同程度的延伸。第一个层次是以学校物理边界为界限，学校教育延伸到学校之外的教学活动，如参观博物馆等课外活动，是学校教学计划在学校之外执行的部分，属于学校教育教学活动的组成部分，只不过其教学地点在学校之外。学校开展的国民教育都是按照国家学制计划进行的，如《义务教育法》第 35 条规定，“学校和教师按照确定的教育教学内容和课程设置开展教育教学活动，保证达到国家规定的基本质量要求”。《义务教育法》第 37 条规定，“学校应当保证学生的课外活动时间，组织开展文化娱乐等课外活动。社会公共文化体育设施应当为学校开展课外活动提供便利”。这里的课外活动虽然名为“课外”，但也与学校教育教学内容密切相关，与学校的育人目标一致，本质上仍属于学校教育的组成部分。

第二个层次是以学校教育教学计划为标准。学校教育计划内的课外活动虽然是在学校之外进行的，但是仍然属于学校教育的组成部分，而学校学制教学计划之外的非正规教育则应归入校外教育，如文化宫、少年宫、博物馆、展览馆等校外教育机构开展的社会教育。《中国大百科全书·教育卷》将校外活动界定为由校外教育机构或社会团体领导和组织的，在学校教育教学计划范围之外对学生进行的多样化的教育活动。

校外教育是学校教育向社会教育延伸的部分。社会教育是与家庭教育、学校教育相对应的概念，其范围更为宽泛。校外教育作为其中的一个部分，针对的对象主要是未成年人，而针对成年人的继续教育、职业培训不在其中，开展校外教育的主体既包括公立机构，也包括民办教育机构。校外教育和民办教育之间是交叉关系。学校教育是与校外教育对应的，以学制为区分标准 ；而民办教育则与公办教育相对应，以经费来源为区分标准。民办教育要求利用非国家财政性经费，而公办教育则以政府财政拨款为经费来源。从经费来源上看，校外教育不区分是否利用国家财政性经费，而是以从事的活动为标准。从事校外教育的既可能是公立机构，也可能是民办机构，其经费来源不是决定校外培训性质的关键因素。

（二）作为校外教育形式之一的校外培训

从一般意义上来说，校外教育的概念更大，《教育法》第 52 条规定 ：“国家、社会建立和发展对未成年人进行校外教育的设施。学校及其他教育机构应当同基层群众性自治组织、企业事业组织、社会团体相互配合，加强对未成年人的校外教育工作。”由此可见，《教育法》所称的校外教育应该是宽泛意义上的，国家和社会都是校外教育的力量。校外培训是校外教育的形式之一，是一种有目的、有计划、有组织的教育教学活动。按照开展校外教育的组织者划分，校外教育可以分为校外教育机构和其他社会组织开展的教育活动。前者如少年宫、青少年宫、儿童活动中心、青少年科技馆、少年之家等校外教育机构对学生进行的多种多样的、有目的、有计划、有组织的教育活动 ；后者如各类社会组织开展的校外教育活动。

（三）校外培训立法的调整对象

校外培训立法的对象可以从两个维度划分，一个维度是以《未成年人保护法》确定的未成年人作为标准，另一个维度是以在校学生包括中小学生为标准，二者有重合也有差异。立法在确定调整对象范围时，义务教育阶段的在校学生是校外培训的重点，也是《义务教育法》保护的重点，因此属于校外培训立法保护的重点人群。需要讨论的特殊情况有三个 ：

第一，是否应将 0—3 岁以及 3—6 岁早期教育包括在内。早期教育和校外教育在教育目标、活动形式上差异较大，监管的重点也不同，为强调立法的有效性和针对性，校外培训立法应将面向 0—3 岁未成年人开展的早期教育排除在外。3—6 岁的儿童大部分进入幼儿园，属于学前教育，鉴于小幼之间衔接的客观性，学前教育普遍存在超前超纲现象，因此应将针对 3—6 岁学龄前儿童的培训纳入立法调整范围。第二，校外培训立法调整的范围是否限于义务教育阶段的学生，是否应包括高中生。高中生虽然不在《义务教育法》调整范围之内，但是从宽口径保护在校学生的角度，应当将高中生涵盖在内。第三，初中毕业后的未成年人的职业培训是否包括在内。校外教育的对象是青少年儿童，成人的继续教育和终身学习不在其中。部分学生初中毕业后不再继续读书，而是选择就业，这些人群从年龄上仍然属于未成年人，但是已经不具有在校学生的身份，为就业而参加的职业培训不属于校外培训。校外教育的内容和形式具有多样化、个性化的特征，旨在满足学生在学校学习之外的个性化需求。

校外培训形式多样，课程班、夏令营、留学营、游学营等不同形式的培训均在立法调整范围之内。通过概括加列举的方式明确立法调整范围，有助于最大限度减少培训形式变异的可能性，防止立法出现“破窗效应”。在校外培训立法中，可以将校外培训界定为 ：与学校教育相对称的，在学校教育学制计划之外，自然人、法人或者其他组织针对 3—6 岁的学龄前儿童以及在校中小学生开展的有目的、有计划、有组织的一种社会教育。

校外培训立法应坚持的基本原则

校外培训虽然不在国家学历教育范畴之内，但是涉及公民的受教育权，尤其是未成年人的受教育权，这从本质上决定了政府加强对其监管的必要性、合理性和合法性。正是教育受益主体的不确定性、多数性、多样性，使得教育活动所产生的利益具有公共性、共享性、整体性、社会性，即教育所具有的天然的公益性特征。“公益性是教育事业客观存在的一种社会属性，它不以办学者的主观意志为转移，无论由政府办学还是由非政府组织或个人办学，教育都具有公益性。”中小学校外教育作为学校教育的有益补充，是整个教育系统的重要组成部分，也具有公益性。也就是说，虽然校外教育与校内教育的供给主体不同，但它们本质上都是教育活动，因此应当都具备教育的公益性本质。

（一）教育公益性原则

校外教育起源于校外活动场所，从建立之初，坚持教育的公益性就是其基本原则。中国的校外教育起源于 1957 年共青团中央与教育部联合制定的《关于校外教育和少年之家工作的几项规定》，这是我国校外教育历史上第一个规范性文件，明确了校外教育的地位，并从人、财、物等方面为校外教育的基础设施建设提供了保障。1995 年制定的《少年儿童校外教育机构工作规程》第12条规定 ：“校外教育机构开展各项活动不得以营利为目的，不得以少年儿童表演为手段，进行经营性展览、演出等活动。”2000 年 6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强青少年学生活动场所建设和管理工作的通知》，2004 年国务院办公厅发布《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，2006 年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》，三个文件强调“始终坚持未成年人校外活动场所的公益性质”，要求“未成年人校外活动场所不得开展以赢利为目的的经营性创收”。

校外教育最初开始于“在青少年学生校外活动场所建设和管理方面，也存在不容忽视的问题，无论在数量上、布局上、规模上，都难以满足当时 2.4 亿青少年学生健康成长的需要”。随着校外活动场所的扩展，其转向更加注重发挥不同类型未成年人校外活动场所的教育服务功能，满足中小学生多样化选择的需要。随着社会主义市场经济的发展，通过市场对教育的有限介入向社会提供教育服务已经成为一种重要的教育运行机制。正是利益格局的多元化和市场介入这两个因素，使校外教育发生了深刻变化。但是，校外教育在补充学校教育的过程中，在课程设置、教学活动等方面越来越与学校教育趋同，忽视了青少年的全面发展，背离了校外教育的“初心”。校外培训市场的快速扩大，特别是线上校外培训的迅速发展，“先烧钱—规模化—再盈利”的互联网模式被推崇，以最大限度地追求市场份额和垄断利润为目的，校外培训的逐利性进一步放大，教育的公益性受到严重冲击。

因此，有学者主张“恢复校外教育育人的独特性、多样性和差异性”。国务院办公厅在《关于规范校外培训机构发展的意见》中明确，校外培训机构开展的非学历教育培训是学校教育的补充，应当避免应试导向，回归满足中小学生选择性学习需求、培育发展兴趣特长、拓展综合素质等宗旨上来。

（二）个性化选择原则

学校教育从多数受教育者的共性需求出发，课程设置、课程大纲制定、教材编写、课程时间等通常由政府相关部门统一制定或审核，难以充分回应受教育者多样的个性化需求。1995 年制定的《少年儿童校外教育机构工作规程》第 3 条规定 ：“校外教育机构基本任务是通过多种形式向少年儿童进行以爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义为基本内容的思想品德教育 ；普及科学技术、文化艺术、体育卫生、劳动技术等方面知识 ；培养他们多方面的兴趣、爱好和特长 ；培养他们独立思考、动手动脑、勇于实践和创新的精神，促进少年儿童全面发展，健康成长。”由此可见，校外教育相对于学校教育更具有差异化、个性化、针对性，有助于弥补校内教育的盲点和不足，提升、完善校内基础教育，满足受教育者更高层次的多元化需求，推动中小学生的全面发展。

校外教育从个性化、差异化办学角度提供校内教育没有或无法提供教育产品，或者优化提升校内教育提供的初级、基础的教育产品，通过“满足人们非基本教育服务的需求来增进社会整体福利”，形成与校内教育产品的错位、互补供给，实现其应有的查漏补缺、互补完善的功能定位，避免教育供给的重复化。学校教育作为公民教育权的基础保障，是中小学教育的主体与核心，校外教育则处于一种补充、辅助的地位。全社会教育水平的提高既有赖于学校的普遍化和一般化教育，也应允许家长和学生有根据自身实际情况选择个性化教育的空间和能力。学生是教育活动的主体，无论是学校、教师还是家长，都应以学生的兴趣、能力为出发点培育孩子，使其既贴合社会发展要求又满足个性化发展需求。

（三）分类治理原则

校外培训监管立法目的在于规范而非取缔，强调回归教育本质，通过提高校外培训质量促进未成年人健康发展，构建教育良好生态。对于校外培训的治理要综合施策，并在分类的基础上精准开展。以 2016 年《民办教育促进法》全面修订为标志，我国在民办教育中构建起了分类治理的体系，分类治理原则作为校外培训中的一项重要基本原则，是分类施策的基础。从行为主体、行为内容等角度均可以对校外培训进行不同的分类。从学科角度进行分类更有利于提高监管的精准度，其核心目标是防止校外培训与学校学制内教育同构，并冲击学校教育，增加中小学生课业负担。学科类培训是以道德与法治、语文、历史、地理、数学、外语（英语、日语、俄语）、物理、化学、生物等学科知识与技能培训为导向，以提高学生课业成绩为目的，重在进行学科知识讲解、听说读写算等学科能力训练，以教师（包括虚拟者、人工智能等）讲授示范、互动等为主要形式，对学生的评价侧重甄别与选拔，以学习成绩、考试结果等作为主要评价依据。学科类校外培训在教学内容、教学形式、教学目标上和学校学制教育之间具有高度相关性，如果监管不力，极易干扰学校教学并加重学生学业负担，因此学科类校外培训是国家“双减”政策监管的重点，要对教学内容、教师资质、上课时间、资本化问题等予以特殊规定。

相对而言，体育（或体育与健康）、艺术（或音乐、美术）以及综合实践活动（含信息技术教育、劳动教育、科学教育）等虽然在广义上也属于学科，但是目的在于培养学生更广泛的兴趣爱好、创新精神和实践能力，促进学生个性化发展和全面发展，以体验式、探究式、项目式、综合性学习为主要方式，以身体性、实践性、创造性活动为主要过程，以教师指导、学生实践探索为主要形式，对学生的评价强调综合素质的提升与发展，以表现性评价为主，注重教学评一致性，不涉及学业成就与学科类考试成绩，应视为非学科类培训。非学科培训虽然也与学校教育相关，但是与中高考科目相关性不强，与学科类相比较，其“应试性”特征较淡，总体上符合国家“五育并举”的导向。同时，其可以有效弥补当前学校教育中体育教学和美育教学所面临的资源不足的困境。教育部“双增”政策主张整合校内、校外资源开展素质教育实践活动，将非学科类校外培训作为学校开展素质教育课程的有益补充。

对非学科类培训监管的重点主要是对其服务过程中侵害群众利益的乱象予以规治，重点落实审批设置、内容审核、人员资质、预收费监管、价格监测、广告宣传、安全保障方面的规范，保障学员、家庭以及从业人员基本的合法权益。

校外培训应构建全链条监管体系

教育公益性原则并不排斥市场经济，市场经济是教育公益性原则赖以存在的客观社会基础。“公益性是办学之后形成的社会影响，营利性则是有关办学行为和对办学盈利处理的一种制度安排，二者既不属于同一范畴的一对矛盾，也不存在直接对应关系，营利性并不一定妨碍民办教育的公益性。”有别于公立性教育资源应当均衡、公平的要求，校外培训服务的购买者属于消费者，经营性的教育培训行业要发挥市场机制的决定性作用，政府的管制行为应以维护教育的公益性，确保未成年人利益最大化，促进市场公平、有序竞争为宗旨。

（一）市场准入监管

我国现行市场准入的方式按管制强度由高到低包括行政许可、行政备案以及告知承诺三种形式。校外培训市场准入是监管链条的第一个环节。按照《行政许可法》的要求，市场主体申请开展教育活动属于“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业”，应当设定市场准入机制。再者，《民办教育促进法》规定民办教育事业属于公益性事业，国家应当对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导和依法管理的方针。举办民办学校的，需要相关行政主管部门的许可。校外培训提供的教育服务具有不同于一般商品的特征，并且对象主要为未成年人，在立法中应当设置校外培训市场准入行政许可。考虑到学科类与非学科类校外培训的区别，非学科类培训个体性和商品化特征更为明显，在具体设置准入条件时相比学科类培训可给予其更多的空间。同时，由于线上校外培训以互联网为主要媒介，改变了以往传统教室授课的方式，如果与线下适用同样的准入规则，则难以有效开展事中、事后监督。在设置准入规则时，必须考虑到互联网的虚拟性、快速传播性等特征，有针对性地就网络校外培训设定准入规则，要求开展网络培训的机构必须满足相关法律法规对线上培训的要求。

综合以上考虑，可以在立法中规定 ：开展校外培训应当设立专门机构，取得培训许可，具有法人资格。根据不同类型的校外培训，按照属地原则分别由不同的行政部门负责。申请设立学科类校外培训机构，由所在地县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批，到同级相应部门进行法人登记。申请设立体育、文化艺术、科技等非学科类校外培训机构，由所在地县级以上地方各级人民政府确定的有关部门按照国家规定的权限审批，到同级相应部门进行法人登记。利用互联网技术在线开展校外培训活动的，还应符合相关法律、行政法规规定。考虑到线上、线下、学科类培训、非学科类培训的差异性，可以设置线上、线下、学科类、非学科类四类校外培训许可，并分别规定许可条件。

（二）从业人员监管

校外培训机构从业人员的法律身份问题涉及到从业人员是否需要取得教师资格、是否适用《教师法》以及享有教师的权利义务等一系列实践问题。要回应这一问题，需要区别从业人员的不同类别，既要区分教学、教研人员与其他从业人员，也要区分从事学科类与非学科类的教学、教研人员。从教育学意义来看，校外培训机构从业人员中的教学、教研人员相当于学校教育中的教师。教师职业兼具公务性和专业性的双重特征，且公务性和专业性二者的不同权重形成了教师法律身份的不同类型。

校外培训机构中的教学、教研人员与其他类型学校（民办学校或者公办学校）中从事教育教学活动的专业人员之间的区别，不应当是教师身份上的区别，而是教师身份中公务性和专业性权重的区别。造成这种区别的原因是公办中小学校与校外培训机构在性质上存在区别。因此，可以用《教师法》规定的教师义务来要求校外培训机构中的教学、教研人员，同时校外培训机构中的教学、教研人员理应也享受《教师法》规定的教师权利，即校外培训机构中教学、教研人员的管理应当遵循《教师法》的相关规定。依据《教师资格条例》第2 条规定 ：“中国公民在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作，应当依法取得教师资格。”但是，校外培训机构毕竟并非学校，校外培训机构有学科类和非学科类培训机构之分。对于学科类培训机构的教学、教研人员而言，要求其取得教师资格，无论是从理论还是实践操作层面均没有问题 ；对于非学科类培训机构的教学、教研人员而言，由于非学科类培训的范围十分广泛，当前主要以学校层次和科目为主要划分依据的教师资格类型还不能完全涵盖。

因此，在规范和鼓励、监督和促进并行的整体思路下，可以在立法中规定 ：从业人员中专职从事教学或教研人员应当达到一定的比例和相应资质要求。具体比例和资质要求由国务院教育行政部门会同科技、文化、体育等相关部门确定，旨在将教学、教研人员必须取得“教师资格”的硬性要求软化为“相应资质要求”，既考虑到部分非学科类培训机构中从业人员无法取得对应教师资格的实际困难，又尊重了《教师资格条例》调整教师资格问题的普遍性规定 ；既符合《〈教师资格条例〉实施办法》中对“确有特殊技艺者”从事教师职业的放宽规定，也与现行《校外培训机构从业人员管理办法（试行）》第 4 条第（四）款的规定“教学、教研人员应熟悉教育教学规律和学生身心发展特点，从事按照学科类管理培训的须具备相应教师资格证书，从事按照非学科类管理培训的须具备相应的职业（专业）能力证明”的要求保持一致。

（三）培训内容的监管

校外培训材料是承载培训内容的载体，应当参考学校教育中对教材和教科书的监管模式。《义务教育法》第 39 条规定，国家实行教科书审定制度。《中小学教材管理办法》第 5 条规定 ：“国家实行中小学教材审定制度，未经审定的教材，不得出版、选用。”由此可以认定，校外培训材料即是校外培训机构所使用的“教材”，但是校外培训毕竟是学校教育的补充，对其教学材料的监管不必比教材更加严格。考虑到校外培训目标是满足社会个性化和多样性的需要，应赋予校外培训机构一定的自主权，在立法中可以要求校外培训机构对编写和使用的培训材料质量负责。同时，强化其自我管理，要求校外培训机构参照中小学教材管理的相关规定加强培训材料的全流程管理，建立健全校外培训材料的编写、审核和使用等工作制度，加强过程控制，确保培训材料的思想性、科学性、适宜性，确保符合正确的政治方向。校外培训材料实行备案制，定期将培训材料和相关工作制度报有关行政主管部门备案，以便行政主管部门对校外培训材料进行实时监督。

（四）招生、收费、融资等商业行为的监管

校外培训属于教育行业，因此教育的公益性是其第一属性，但是其市场属性使其不同于学校教育，对校外培训商业行为的监管在不损害教育公益性和未成年人保护等法律原则的基础上，也要遵循商业规则。规范校外培训的目的是将其纳入社会公共服务教育范畴之内，与学校教育协同发展，促进教育公平。一是限制营利性。教育的公益性和营利性之间虽然存在矛盾，但并不是全然对立，在有限范畴内，二者可以共存。《民办教育促进法》第 19 条规定 ：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”由此可见，对于义务教育阶段的校外培训机构可以限制其营利性，并在立法中要求义务教育阶段的校外培训机构登记为非营利法人。为防止限制扩大化，应将非营利性限定在义务教育阶段。

二是招生监管。依据《广告法》《民办教育促进法》和《未成年人保护法》中有关发布教育广告，以及在未成年人活动场所、使用物品上发布广告的相关规定。校外培训立法可以对校外培训招生广告的内容、发布途径、发布方式等内容进行规制，如要求校外培训招生广告中应当准确、清楚、明白地写明培训的内容、对象、地点、授课方式、有效期限、价格等重要事项。同时，对其招生广告设定限制条件，如不得使用误导性语言进行宣传或者虚假宣传 ；不得包含劝诱不满十四周岁未成年人的家长购买服务的内容 ；不得在中小学校、幼儿园内开展校外培训招生广告活动 ；不得利用中小学生和幼儿的教材、教辅材料、练习册、文具、教具、校服、校车等发布或者变相发布招生广告。

三是收费监管。根据《民办教育促进法实施条例》第 42 条规定 ：“民办学校应当建立办学成本核算制度，基于办学成本和市场需求等因素，遵循公平、合法和诚实信用原则，考虑经济效益与社会效益，合理确定收费项目和标准。对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的非营利性民办学校，省、自治区、直辖市人民政府可以对其收费制定最高限价。”借鉴民办教育的经验，考虑到校外培训涉及社会公众对多元化教育公共产品的需求，教育是重大民生事项的基本特点，可以将《价格法》有关政府指导价的规定适用于义务教育阶段学科类校外培训机构。校外培训立法可以要求校外培训机构建立培训成本核算制度，基于培训成本和市场需求等因素，遵循公平合法和诚实信用等原则，考虑经济效益和社会效益，合理确定收费项目和标准。政府价格主管部门可以对校外培训机构建立价格监测制度，定期发布重要校外培训项目价格指数，促进校外培训行业科学合理确定计价办法，明确收费标准，遏制过高收费和过度逐利行为。

除了上述监管方式之外，立法中还可以探索合同监管、信息公示等多种方式。鉴于校外培训中，学员及其家长和培训机构之间存在的信息不对称等问题，可能直接影响学员和家长合法权益，因此在校外培训立法中还可以考虑加强合同监管，由行政机关制定校外培训服务合同示范文本，校外培训机构应当严格按照合同规定收取培训费、提供服务。正是由于校外培训市场外部负效应的存在，市场机制难以有效控制，政府通过“双减”政策为过热的校外培训市场踩下“刹车”。通过校外培训专门立法，将有助于进一步弥补市场机制的缺陷，纠正市场失灵，促进校外培训和学校教育优势互补、良性互动，推动教育公平，满足受教育者多样化的需求，通过法治的手段平衡教育的公益性和市场的营利性，促进校外培训市场健康有序发展。