轩讲:建立一个“统一大市场”,办法有哪些?_风闻
real谷智轩-观察者网原创视频栏目-2022-09-10 15:30
大家好,我是在观网陪你看中国的谷智轩。之前的两期节目,我们先是归纳了建设“统一大市场”的难点,又借鉴欧盟和美国的例子,探讨了怎样通过“法”,来扫除地方壁垒、推动市场统一。由于两期节目平均投币过万,为了感谢大家的支持,我们奉上第三期节目,为这个话题,暂时画一个句号。统一市场,不完全是个好事。如果地区发展水平差距比较大,又没有好制度来平衡差距,那么盲目扫除某些壁垒,很有可能会进一步恶化竞争,让地区间的不公平,变得更加不公平。我们国家,区域发展不平衡是一个客观现实。但建设“统一市场”,提高经济效率,也是国家发展的客观需要。那么,如何在提高效率的同时,又带来更多公平,就是推进国内统一市场建设,要解决的一个关键命题。本期《轩讲》就来聊聊,在地区经济差异比较大的情况下,“统一大市场”可以怎么建。
“统一市场”,重点还是要落在“市场”两个字上,必须符合市场的规律。这里面有两层含义:第一,推动“统一市场”的动力,主要来自市场。第二,市场有的毛病,“统一市场”都有。上期节目,我们在举美国的例子的时候,讲过“统一市场”的刚需,主要来自“内循环”。再说得具体一点,来自想在国内市场中捞金的资本。在美国搞“统一市场”,除了联邦司法系统之外,就属那些大企业最卖力。可以说铁路铺到哪里,壁垒拆到哪里,他们就冲到哪里,大鱼吃小鱼,再越长越大——资本永不眠。地方市场与全国市场的融合,往往是通过企业的扩大、兼并、整合来实现的。强势企业为了扩大经营范围,冲击异地市场,通过资金、技术、成本方面的优势,破坏地方垄断,减少竞争对手,逐步缔造起全国性的垄断。
“统一市场”的目标,本来是提高竞争的公平性。但如果不加干预,“统一规则、连通设施”的结果,有很大概率是更大的垄断。这明显违背了它的初衷。所以,市场规律给建设“统一市场”带来的第一个难题,就是如何在打破壁垒、融合市场的过程中,建立有效的竞争机制,阻断“垄断”,维系市场经济的健康、活力。造成“垄断”力量,其实有两种:一种来自市场内部,主要是市场占有率高的大企业,这个大家比较熟悉;另一种来自市场之外,主要是各级政府,它们造成的垄断,有个专用名词,叫“行政垄断”。这就是为什么,被称为“经济宪法”的法律,除了《反垄断法》之外,还有一部《预算法》。如果把市场经济比喻成体育比赛,那么政府机构既可以当组委会,制定规则;又可以当裁判,处罚违规者;还能直接帮助场内的队伍打比赛,这个角色,咱们就叫它“外援”吧。每一个角色,都能导致垄断的产生。既然如此,那么防范“行政垄断”的制度建设,也必须有所针对。我们上期节目,重点讲了“组委会”和“裁判员”,这里我们简单谈谈“外援”。
这个角色里,政府主要是利用自己的行政资源,赋予部分企业不公平的竞争地位,具体形式包括但不限于,采购、担保、投资、供地、补贴、税收优惠。这些里面,有很大一部分,都可以被套上“招商引资”、“产业扶持”的外衣。政府当“外援”这个事情,有它的两面性。把一家企业扶起来后,如果赛场上的情况,是强队变多了,彼此厮杀得更猛烈,就是在防止垄断;但要是资源给得太多,赛场上变成了一家独大,都谈不上什么竞争了,那就反而是在制造垄断。政府当“外援”,什么时候该扶一把,扶到什么程度,这当中的度,非常难把握,也很难有放之四海而皆准的标准。不过,不论“外援”的形式如何,它都要以行政程序的方式落实,最后转换成财政支出,纳入政府的预决算管理当中。所以,要对付“行政垄断”,一个办法就是管住地方的“钱袋子”,完善各级政府的财政收支管理体系。
这当中,也包括了对国有资产的管理。理论上讲,在市场经济这个赛场上,“组委会”、“裁判”、“外援”,都不应该对场上的队伍“亲疏有别”。但在现实当中,这一点很难做到,而且地方层面要比中央层面更难。所以,我个人认为,应该尽可能减少地方性国企,将绝大部分国有企业的管理权和收益权收归中央,降低地方财政与国有资本的关联度。
总地来讲,更大范围的垄断——无论是企业自身行为造成的“经济垄断”,还是政府行为造成的“行政垄断”——都是要在统一市场过程中,竭力避免的。这是市场因素,给“统一市场”带来的第一个难关。而第二关,就是我们开头提到的,“地区经济差异”问题。我们为什么要先谈“垄断”,再提“差异”呢?因为两者关系很大。
前面讲了,建设“统一市场”,最卖力的是资本。那些区位条件优秀、制度环境成熟、生产要素丰富、基建设施完善、市场需求旺盛的地区,本就是投资的首选。一旦地区间的藩篱消失,大资本们就能以此为大本营,不断“招兵买马”,“开疆拓土”。这个过程中,企业从外部获得的人才、技术、资金,从外部市场赚取的利润,就会进入这个地区。如果许许多多资本一起挑中了一个地区安家,他们彼此之间还会形成“集聚效应”,加速资源的流入。成规模企业集群,又提供了大量税收,通过地方政府的运作,转换成基础设施、营商环境和劳动力素质的进一步提升,让这个地区更受资本青睐。如此一来,这个地区的相对竞争优势,便会“水涨船高”、“节节攀升”。而我们看到的现象,就是地区经济差异不断扩大。最后会出现最极端的情况——某几个地区完全掌控了全国范围内,除了土地、原料之外的生产要素,其余各地几乎得不到发展的机会。换个说法,就是产生了生产要素的地区性垄断。
这种“地区垄断”,虽然主体是“地区”,但它仍然是由企业的经营行为,和政府的行政行为所导致的,形成的机理,也与其他形式的“垄断”类似。所以,针对“经济垄断”和“行政垄断”的措施,对“地区垄断”也有效果。但是,效果还不够。“地区垄断”在规模、复杂性上,与普通的“垄断”,不在一个量级上,针对它的“反垄断”,需要调动的资源,也不可同日而语。特别是在我们国家,早年的“外向型”经济,在东部沿海和内陆地区之间,造成了巨大的经济差异,“地区垄断”已经有了雏形,要“拨乱反正”,可谓难上加难,非国家层面的长远规划不可行。目前来看,具体思路总共有两条:一条是“区域平衡”,一条是“区域一体化”。
我们先来说“区域平衡”。这个比较好理解,就是通过行政手段,将经济发达地区的资源,调配给落后地区。中央财政对地方的“转移支付”,不同地区之间的“对口帮扶”,都属于这个范畴。“财政转移支付”简单来说,就是税收上来的时候,中央拿大头,地方拿小头,要是地方钱不够花,就由中央酌情打钱。它主要有两个功能,一个是帮助中央介入地方事务,另一个就是“抽肥补瘦”,平衡区域发展。生产要素里面,跑得最快的是资本。区位、制度、基建、市场需求、生产要素,这几个发展要件里面,一个地区如果能基本达标,还能有一两项突出,就能引起资本的注意。而“财政转移支付”能做的事情,主要是通过拉平各地的公共服务,来提升落后地区的基础设施和人力资源。能帮助提升的程度,一般也只到“基本达标”为止。超出这个幅度的情况极少,而且多半与国家的重大发展战略有关,比如雄安新区建设、海南全面深化改革开放、东北振兴,等等。
再说“对口帮扶”。它是发达地区,以及一些大型央企,对落后地区进行“点对点”的资源转移,比如说上海帮云南,广东帮广西,三大油企帮扶西藏那曲,等等。目前为止,我国的“对口帮扶”,可以分成三大块,一块是1996年开始实施的东西部扶贫协作,另两块是1994年和2010年开始的对口援藏、援疆计划。“对口帮扶”与“转移支付”的区别主要有两点。首先,它是“点对点”的资源转移,中间并不在中央过一手,不受中央调控。其次,它只是一种政策性的安排,没有法律制度背书,各地方可以自己决定要不要参与,怎么参与,而且有进有出。这两个特征,导致发达地区“帮扶”的动力,往往只来自上级指令和领导干部的考核指标,比较有限。它们各自制定的“帮扶”政策,可行性和有效性,都没法保证。
总体上说,无论是“转移支付”,还是“对口帮扶”,以行政手段进行“区域平衡”,主要作用还是“兜底”,也就是让各大发展要件“基本达标”,不至于让资本的“闻之色变”。对于打破“地区垄断”而言,还只是个起步。而且,这一类的“区域平衡”,同样也是要考虑一个“度”。“抽肥补瘦”得太狠,不但会影响发达地区自身的发展,对落后地区,也可能是“拔苗助长”。
不同地方,到底需要给多少,怎么给,这里面很有讲究。给少了,地方财政沦为“吃饭财政”,养公务员可以,公共服务“达标”做不到;给多了,那么就是“有钱不花、过期作废”:地方上要么“突击花钱”,一到岁末年初,就各种考察、福利,要么“大兴土木”,拆了又建、建了又拆,保证钱全用在刀柄上。一些外地的支援人才,对当地情况不了解,“理念”也过于超前,动不动就“大刀阔斧”地改革,引进各种项目,结果人走政空,留下一地鸡毛。不但如此,资源转移来、转移去,一个弄不好,就会滋生腐败。过去有个说法,叫“跑部钱进”。有些专项转移支付,要地方上派人,到各部委去“沟通”,才能拿到项目。“沟通”的成本,有时候能占到项目资金的三成。所以,“区域平衡”的手段,要用好是很难的,而且用得再好,也只是是打基础、补短板,对于打破“地区垄断”,有必要,却远远谈不上充分。
这个时候,就要考虑第二条路线——“区域一体化”了。“区域平衡”是以行政手段调配资源,基本上和市场没关系。而“区域一体化”,更符合市场经济的调性。区域一体化,就是在全国范围的“统一大市场”建立之前,先划出几个区域,搞几个小的“统一小市场”,再把这些“小市场”融合,变成一个“大市场”。这实际上,是把建设“统一大市场”,分成了两步走。这么做的好处很明显。一方面,“统一小市场”肯定要比“统一大市场”容易。另一方面,前面讲了,由于历史原因,我国已经形成了一定程度的“地区垄断”,以一线城市为代表的“地区寡头”,掌握了大部分的生产要素。但是,一片土地上能够汇集的资源,不可能是无限制的。随着土地和人力成本上升,必然会产生产业升级和产业转移的刚需。如此一来,“地区寡头”们在虹吸资源的同时,也会溢出资源,让周边地区受益。而区域一体化,就可以充分发挥出这种“溢出效应”,以市场的方式,快速拉高区域整体发展水平。
当然,这种先“区域”、再“全国”的“两步走”路线,也存在不少障碍。单说这第一步——“统一小市场”——就绝不是一件容易的事。“统一小市场”也是一种“统一市场”,建设过程会遇到同样的难点:地方保护和地区差异。我们国家最著名的三个区域经济圈,长三角、珠三角、京津冀,就各有各的难处。
长三角拥有中国最大的城市群,地区经济差异相对较小,但是江浙沪涉及了三个省级行政区域,大家各有各的“小九九”,人为因素导致的壁垒特别多。比如说,90年代初,上海经济开始腾飞,给长三角带来巨大的发展机遇。对此,江苏和浙江的反应却不一样。江苏这边,是“坚决支持、主动服务、接受辐射、促进发展”,而浙江这边的心态,却是担心“大树底下不长草”。修南京到宁波的高速,江苏是先建苏州到上海这段,再建南京到苏州这段,浙江是先造杭州到宁波的这段,把连通上海的路段,搁置了近五年。上海在土地和人力成本上升之后,也对兄弟省市有所提防,专门成立了“降低商务成本试点园区”,阻击投资项目进入苏州。
珠三角这边,虽然大家都是一个省,但由于历史、地理、文化等种种因素,广东内部的地区经济差异极大。珠三角九市的人均GDP超过13万元,远超8.1万元的全国平均水平,但粤东西北地区,却只有全国平均的一半左右,而且增长速度缓慢。所谓“中国最富的地方在广东,最穷的地方也在广东”,就是这个意思。珠三角地区虽然强势崛起,但是它对整个广东省的“虹吸效应”,远远大于“外溢效应”。这种情况下,哪怕有省政府统筹全局,广东要建成省内的“统一小市场”,还有很长的路要走。
对于京津冀,我只能说,长三角和珠三角的痛点,它都有,而且程度只强不弱。
上面说的,还只是大家比较熟悉的区域一体化规划,它们本身的区位条件尚属不错,发展要件“基本达标”,域内还有超一线城市,作为经济一体化的引擎。但其他的区域化,比如说成渝、关中-天水、哈-长、兰西,各方面的发展条件都要逊色一筹,市场推动一体化的动力比较有限。而这些地方,地方主义、地区差异等阻碍一体化的因素,却是一个不少、一个不弱。所以,虽然区域一体化是国家层面的重大战略,不同区域的一体化进度,是天差地别。而我们都知道,“统一市场”本身,可以进一步提高经济效率,让发展加速。在一体化方面跑得快的地方,比如长三角,恰恰是本身经济实力强劲的区域。如此一来,又是强者更强,反倒是又拉开了不同区域间的差距。
而这,又给第二步,“统一小市场”彼此融合,最后成为“统一大市场”,增加了难度。
所以,区域一体化的路线,也有它的极限。在市场因素主导、一体化动力强劲的区域,政府只要轻轻一推,甚至不需要推,只要不制造障碍,一体化就能水到渠成。但是如果这个区域本身市场经济薄弱,区域内不同地区之间,又是差异大,壁垒厚,那么区域一体化就会变得极其艰难。这些地区,可能需要的不是先彼此融合成一个“统一小市场”,而是通过跨区域的资源转移,先让各项发展条件达标,再选择已经建成的“小市场”,进行融合。
换而言之,我认为全国统一大市场的路线应该是这样的:在部分发达地区,先建立区域性的“统一小市场”;通过行政手段“抽肥补瘦”,帮助落后地区在制度、基建、劳动力素质等方面“基本达标”;让这些“达标”地区,根据自己的区位特点,逐步融合进发达地区的“区域小市场”中;在这个过程中,“小市场”们的规模不断扩大,最终覆盖全国,彼此融合,形成全国统一大市场。目前,长三角地区已经在朝这个方向前进。最早的长三角,其实只有沪、杭、宁、苏等15座城市。2016年,合肥、芜湖、马鞍山等城市获得“入长资格”,15市扩大为26城,江浙沪成了江浙沪皖。2019年,铜陵、安庆、蚌埠等城市的加入,让长三角扩容到了41市,成为了横跨四个省级行政区域的超大规模区域经济圈。就在我们的眼皮子底下,“小市场”正在渐渐长成“大市场”。
到了这里,我们可以就这三期节目的内容,做个总结。影响“统一市场”建设的,有两大因素,一个是央地关系,二是地区经济差异。央地关系,受到放权制度四件套——“法”、“人”、“财”、“事”——调整,可以通过这四个方面的制度优化,来破除地方保护主义。建设“统一市场”的过程中,要避免产生更大范围的垄断,尤其是因发达地区虹吸资源而导致的“地区垄断”。我们可以结合“区域平衡”和“区域一体化”两条路线,来缩小地区经济差异,让每一个地区,都可以从“统一市场”带来的经济效率提升中受益。
前两期节目,我看到不少小伙伴在弹幕和评论里说,建立统一大市场好难,恐怕没有几十年、几百年的功夫,是建不成的。这个判断对也不对。建立统一大市场确实很难,美国花了一百多年,方才有了个雏形,欧盟花了近百年,依然道阻且长。但是,我们和欧美的体制不同,在统一规则、连通设施时,面对的难点不同,攻坚克难的能力也不同。建立起一个全国统一大市场,不是一朝一夕之功,但只要我们有方法、有决心地朝这个方向努力,在有生之年,也未必见不到它的实现,未必分享不到它的好处。所以,在这个系列的节目最后,我还是要说一句,咱们中国的“统一大市场”,未来可期。
节目最后,又到了大家喜闻乐见的吟唱环节了。观察者网是一家独立而负责任的新闻网站,我们秉持全球视野、中国关怀的理念,为大家制作节目。想要支持我们的朋友,可以加入付费会员频道观察员,年费198,使用我的邀请码007可立减十元。现在充值和续费的用户,还有机会领取观网定制版徽章一套,数量有限,先到先得,大家赶紧行动吧!
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