轩讲：建立一个“统一大市场”，到底有多难？_风闻

大家好，我是在观网陪你看中国的谷智轩。今年4月，中共中央及国务院出台了《关于加快建设全国统一大市场的意见》。由于统一大市场牵涉的东西实在太多了，所以我们得先自己理理思路，然后才决定给大家聊一聊这事。它虽然叫“大市场”，但其根源不在经济，影响也远不止经济。我们之前的节目里，已经多次提到过这个概念——这“统一大市场”，似乎有那么点儿“包治百病”的意思。但这不是因为它本身多么有效，而是因为如果它能够建成，至少说明，我国政治经济体制中的一堆问题，大半都给捋顺了。本期《轩讲》，我们就来聊聊，建立一个统一大市场，到底难在哪里；有没有什么办法，可以扫清这些障碍。

互联网上讲“统一大市场”的视频、文字，也有不少了，一般提到这个话题，基本上都要从“地方保护主义”开始讲。比如说，谈及改革开放之后，中央为了激发地方经济发展动能，开始在财税、投资、融资、市场管理等领域，赋予了地方政府一定的自主权。再比如说，谈及拼GDP比政绩的“晋升锦标赛”，如何让地方官员“充分”利用这些自主权，不计后果地搞钱、花钱。方法呢，包括但不限于：打着保护和发展地方经济的名号“以邻为壑”、设置各种区域壁垒、打压外地企业、“攘外安内”等等。

总体来看，这些分析是有道理的。地方上的自主权，给“地方保护”提供了空间，而地方官员想要进步，又让“地方保护”不断加速、加码，最后形成了尾大不掉的地方利益集团，给统一市场的建立，造成了极大阻碍。但是，这个过程中，小伙伴们可能会产生一个疑问：我国是单一制国家啊，地方肯定是要听中央的，地方上相互找麻烦，中央管一下，不就好了？

这个问题，就问到点子上了。地方保护主义，其实是一种比较普遍的现象。我们节目在讲国际经济纠纷的时候，经常提到的“贸易保护主义”、“投资保护主义”，也是一种“地方保护主义”，像什么搞进口许可、出口补贴，对外来企业进行各种额外审查，不让它们投资特定的行业，解决争议的时候，一碗水不端平，做法都是一样的。无论哪个层级的政府，都是要维护辖区利益的，偏心自己辖区内的企业，可以说是一种本能——国家偏袒本国企业，地方偏袒地方企业。如果没有跨区域的权威或制度来干涉，“地方保护主义”很难避免。

换句话说，“地方保护”的程度，是强还是弱，主要取决于两点。第一，当地企业需不需要保护。如果当地企业比较强势，自己就能把外人赶走，还能到别人的地盘上冲锋陷阵，那自然不需要什么“地方保护主义”。第二，就要看跨区域的权威、制度，能不能有效削弱地方政府给自家企业的“保护罩”。我们国家呢，能处理平级府际关系的制度，是比较少的，主要还是得看“上对下”。所以，讨论我国的统一大市场建设，主线其实应该是两条，一是地区经济水平差异，二是中央与地方政府的关系。

我们先从后一点，也就是“央地关系”讲起。讲之前，我们先来澄清一个概念。有人会用“分权”，来描述我国中央与地方政府之间的权责关系，其实不是很准确。我国《宪法》第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”也就是说，中央统一领导是大前提，实践中呢，为了充分发挥地方政府的主观能动性，中央可以下放一部分权力，地方政府在中央政府明示或者默许的范围内，自己做事。换句话说，权力属于中央，中央有需求的时候，才放一部分给地方，需求多大，放权多少。这种“放权体系”，与给各级政府（包括中央政府）都分配好工作任务、大家“井水不犯河水”的“分权体系”，是有很大不同的。

建国以来，我国地方政府的自主权力，随着中央的权力“收-放”，不断发生着变化。中央放权的“需求”，既与历史条件有关，也取决于中央政府自己的能力。中央政府规模就那么大，公务员就那么多，还受限于特定时期的技术条件、人才储备，能管的事情，真的就那么多。该管的，管不了，就“乱”；管不了，强行管，就“死”。所以，在很长一段时间内，我国的央地关系，一直陷入“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就放”的怪圈，归根结底，是因为能力不足。这个能力，既包括中央政府对社会的直接管理能力，也包括了中央政府通过地方政府，来实现社会治理的间接管理能力。所谓的“放权”，绝不是说把权力放下去，然后当甩手掌柜，不管不顾。它实质上是一种“间接管理”，通过授权和制度性的安排，来达到管理的目标。重点来了：“制度”。光是“放权”给地方干，还远远不够，得确保地方上，能够达成中央定下的目标才行。这就需要建立一整套管理制度，既保证地方上能干，又保证地方上听话。所以，我国的“央地关系”，其实是在权力的“收-放”，以及“放权”制度的优化——这两条轨道上行进的。

有了这个认识，我们就可以分析，在面对“地方保护主义”的时候，中央是怎么做的。摆在面前的选项，首先是两个：干预，还是不干预。“地方保护”，不完全是个负面的东西，至少在市场刚刚建立、规则还非常不完善的时候。比如说，没有统一的新手保护规则，那地方上就得在自家企业起步的时候，给点政策倾斜，才能让企业有成长的机会，避免一上来就被干掉。再比如说，在缺少统一的反垄断机制的情况下，也只有靠地方政府的保护政策，来应对“倾销”、“恶意并购”等不正当竞争手段。

再来看生产要素。很多人在批评“地方保护”的时候，会拿当年部分省市的“原料大战”说事。这里面有恶性竞争的成分，但有的时候，也存在一定合理性。如果一个地区的经济相对比较弱，而且高度依赖某些原料的出口，那么定价的时候，就不能只考虑生产成本，还要考虑，卖原料的收入，够不够这一方水土上的人，正常过日子。这样定出来的价格，有个概念，叫“财政盈亏平衡价格”，肯定是要比正常的市场价格高了。如果不通过别的制度，比如说上级财政的转移支付，去补齐财政缺口，那只有靠提高原料价格，才能有满足基本的政府开支需求。

实际上，在地区经济水平、发展潜力差异极大的情况下，优势地区对原料、劳动力、资本等几乎所有的生产要素，都会形成虹吸效应。它们是发达了，但留给人家的，只有一地鸡毛。如果没有好的制度，可能只有切割市场、阻断竞争，才能保住一部分本地的就业和税收。在80年代“放权”的初期，这种“好的制度”，尚不存在，而“地方保护主义”，也有那么点儿“自卫”的意思，客观上帮助了部分省份，不至于经济一下子就垮了。所以，中央没有“露头就打”，而是暂时观望，让下面自由发挥，给如何建立一套好的“放权”制度，探探路。直到这自由“过了火”，部分省市的“保护”，严重侵害了其他地方的利益，破坏了国家整体利益，甚至掣肘中央，搞得中央——没钱了。

从1979年到1993 年，中央财政占财政总收入的比重从47%下降至32%，入不敷出，必须依靠地方财政上交，来维持收支平衡，甚至还前后两次设立基金，向地方“借钱”。没钱就没法办事，不但改革推进不了，宏观调控、平衡区域发展、外交国防等中央政府基本职能，都会受到影响。这个时候，“地方保护主义”，已经成了“地方主义”，肯定是要干预了。但中央又会面临两个选项：“收权”，还是调整“放权”的制度。不过，这两个选项，不是互斥的，完全可以“我全都要”。

先来说“收权”。其实说“收权”，也不完全。1992年之后，随着经济改革的深化，中央对地方的权力配置，是“收-放”同时进行。“收”，主要是强化中央垂直管理部门，比如金融、安全生产、统计、国土资源、环境保护等等。“放”，主要是进一步下放了地方政府对实体经济的管理权限。比如说，1993年开始的国企改革，中央将许多国有企业，都下放给了地方；1994年的投资体制改革，增加了地方政府投资跨区域基础项目的权限；2000年后的简政放权，国务院取消、下放行政审批权限，截至2014年已经达到2600多项，占原有审批项目的70%。总地来说，这个阶段，中央已经不是简单地“收-放”，而是这里“收”一点，那里“放”一点。而且“放”，不完全是“放”给地方政府。有很大一部分，是直接放给市场，实质上是变相削弱了地方政府的权力。

再来说“放权”的制度。92年之后，正是这个部分，发生的变化最大，而其中的重中之重，是分税制改革。所谓“分税制”，是一种预算管理体制，规定的法律，不是税法，而是预算法。它的重点，不在“税”，而在“分”，即按照税收的种类，把收上来的税，划归各级政府来用，一部分归中央，一部分归地方，一部分由中央和地方，按比例共享。这种划分收入的方法，有这么几个好处：一是保证了中央的财力；二是一部分税收划给地方，地方政府收税就有一定的积极性；第三，中央与地方，在收入与支出责任上，特别设计了一个剪刀差。采用分税制后，中央收入大于支出，地方则相反，支出大于收入。当中的空缺，要靠中央对地方的转移支付来平衡。这就相当于，地方上的钱，一部分要过一下中央的手，再转给地方用。

这种设计，强化了中央的控制力，但还是存在不少问题。首先，是“转移支付”带来的问题。一方面，有的地方，中央拿得多，给得少，有的地方，中央拿得少，给得多。最近互联网上传的“八省养全国”，就是指这个意思。既然各省对中央财政依赖程度不一样，那么中央通过财政手段，干预地方政策的能力，肯定也是有大有小的。有的地方，上缴税收正数，转移支付倒数，自我管理的时候，也就更加自信。

另一方面，中央转移支付的方式上面，还有不少改进的空间。不同地方，到底需要收多少，给多少，怎么给，这里面判断的难度极大。要是操作有误，不但容易浪费资源、滋生腐败，还会制造新的区域不平等，甚至阻碍生产要素的流动。举个例子，一个地方，如果转移支付的力度，跟不上人口的增量，当地政府就无法提供足够的公共服务，医疗、教育、社会保障供不应求，劳动力的流入，就会受到抑制。再比如说，有些该建的基建，没有获得足够的专项资金，那么跨区域的物流系统，就会出现堵点。

其次，是事权划分的问题。有钱才能办事，反过来说，管多少事，就该分多少经费。财权和事权，两者高度绑定，甚至有时候被合成了一个概念，叫财政事权。但是，在分税制刚搞起来的时候，中央只定好了“钱”怎么分，没讲明白“事”怎么分。我们“打工人”都知道，责任不分清楚，就会导致推诿扯皮，每个人都想多拿钱，少办事甚至不干事，该管的事不管，该给的钱不给。很多平衡地区发展，统一市场规则的事情，应该由中央来做，跨区域的建设，也应该由中央财政承担。但是，就因为事权划分上的模糊，很多事情上，中央有所缺位，才导致了在很长一段时间内，整合地方市场，缺少了由上至下的重要动力。

十八届三中全会后，中央事权和支出责任得到强化，统一市场规则和管理的事权，被明确划定为中央事权。2016年，国务院又专门出台了一个指导意见，列出清单，这肯定是一个进步。但我们可以明显看到，“统一市场”管理，还是没能直接写进中央事权，而中央和地方的“共同事权”，仍然占了大部分，其中就包括了与“统一市场”相关的许多基本公共服务和跨区域事务。一旦纳入“共同事权”，就会涉及到转移支付，涉及到我们上面提到的种种问题。而这些，都需要在制度层面上，进一步理顺、细化。

第三，是省以下财政的问题。国家有五级财政，目前的分税制，只是部分解决了中央和省的关系，对于省以下，那真是一个大黑箱。只有几种特殊情况，比如财政困难县、资源枯竭城市、老少边穷地区，中央才对省以下单位，进行直接转移支付，除此之外，哪怕是撒钱，都必须通过省级政府，来个“二次分配”。而省以下各级政府的事权划分、支出责任、收入分配，以及对下级财政的转移支付，过去都没有制度性的规定，“灵活性”非常大。中央要跨级干预，难度不小。

举个例子，有的地方政府为了招商引资，在税收方面，会给特定企业一些优惠政策。这也是“地方保护”比较常见的手段。从法律上讲，地方政府不经国务院批准或授权，不能自行实施税收优惠。但是，地方政府规避法律的方法多了去了。比如说，把留存在地方的税收，拿一部分出来，以财政支出的形式奖励给企业。这样，就只能算是“财政开支”，不算税收减免，法律就管不了了。全国各地，从省到县，都这么“灵活操作”，结果严重扰乱了市场秩序，影响国家宏观调控。十八大之后，国务院专门出了一个通知，要求清理和规范地方税收优惠，整肃财经纪律，但结果呢？地方上的“土政策”、“潜规则”照样盛行，甚至还出现了国内的“税收洼地”，颇受某些行业的喜爱。

今年“统一大市场”的文件出台后，刚过两个月，国务院紧接着就出台指导意见，推进省以下财政体制改革，当中再次提到，要“逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策”。显然，光是理顺中央和省级的财政事权还不够，要把五级财政体制全部打通，才能从源头上，阻断地方政府利用政府的财力，人为破坏市场公平，制造地区差异。

就一个国家的预算管理体制而言，我国的“分税制”改革，还远没有完成。而要在“放权”的基础上，维持中央领导，确保政令统一，远不止一个预算管理那么简单。“放权”的制度，主要可以分成法、人、财、事四类，后三种属于行政体制的范畴。我们已经讲了“财”和“事”，现在再来简单谈一谈“人”。80年代“放权”后，中央对地方干部的任免，从“下管两级”，调整为“下管一级、备案一级”，直管干部的规模，从13000多人，减少到4200人左右。同时，干部的选任标准也发生了变化，中央对地方的考核指标中，GDP成了重中之重。中央直管范围的缩小，和考核指标的经济化，是八十年代末、九十年代初“地方主义”和“晋升锦标赛”盛行的直接诱因。所以，之后的人事体制调整，主要目标，就是在维持“放权”的基础上，遏制这两种现象。

1999年开始，我国建立了干部交流制度，各级党委及组织部门可以按照干部管理权限，通过调任、转任，对领导干部的工作岗位进行调整。2000年后，在领导干部的绩效考核中，经济指标权重不断下降，而社会、环境等指标，重要性相应抬升。十八大后，中央强化了对地方纪委的领导，纪委系统从过去的完全属地管理，变成了半垂直管理。2009年后，“省管县”改革推行，在部分地区，县委书记由省委直接任命，减少从中央到基层之间的人事管理层级。

相比“财事”体制，我国在“人事”体制上的调整，迈出的步伐没有那么大。这些调整，虽然强化了中央控制，优化了考核指标，但有些根本性问题，比如说，地方官员之间“晋升锦标赛”，管人与管事脱离，上下级信息不对称等等，仍然限制了中央干预地方政策的能力，对统一大市场的建立，造成了一定障碍。

总体来说，近三十年来，我国的央地关系，一直处于中央“放权”的大背景下。地方保护主义的出现，一方面是“放权”的直接结果，另一方面也是因为与“放权”配套的制度，尚不健全。虽然这些年来，我国在财政事权和干部任免方面，做了一定的优化，但是问题仍然存在。从本质上来说，“一放就乱、一收就死”是官僚体系的通病。科层制组织的天然缺陷，就是“格局”可以，“微操”不行，“听话”与“能干”，总是难两全。通过管理制度的优化，可以逐渐做到“放而不乱”，但以我们国家的体量，中央要真正做到政令通达、精准施政，还有很长的路要走。而要通过行政手段，来彻底抑制“地方主义”，就势必要达到“全域微操”的境界，这个么……我只能说，人类社会，目前还不存在这么先进的手段。

换句话说，只靠行政体制改革，来推动统一市场建立，是非常困难的。而且，恰恰因为我国行政干预经济的能力太强，行政系统的问题，会直接反映到经济系统中。仕途竞争、财政竞争与经济竞争，相互嵌套、互为因果，让“地方保护主义”成了一个难解的结。这就是为什么，虽然早在1994年，“打破区域分割、建立统一市场”的要求，就出现在了中央政策文件中，三十年来，每逢重大改革，“统一市场”也从不缺席，但时至今日，地方保护与市场分割，仍然屡禁不止。

其实，在我看来，迎难而上，去啃行政体制改革的硬骨头，固然势在必行，但如果可以另辟蹊径，加速通关，何乐不为？国家的政治体系中，行政只是一个部分，央地关系，远不止是中央行政机关，与地方行政机关的关系。“放权”制度“四件套”——法、人、财、事，“法”排在首位。“法”，就是指立法和司法两权。从世界范围内的经验来看，国家统一市场的构建，立法与司法体制起到了至关重要的作用。法制统一，政令统一，市场统一——三元合一，缺一不可。那么，法制统一，具体是如何推动市场统一的呢？古今中外，有哪些经验可以借鉴呢？影响统一市场建设的另一个重要因素——地区经济差异——又将如何作用于这一进程呢？本期投币过一万，我们就再出一期节目，跟大家聊聊，统一大市场，可以怎么建。

节目最后，又到了大家喜闻乐见的吟唱环节了。观察者网是一家独立而负责任的新闻网站，我们秉持全球视野、中国关怀的理念，为大家制作节目。想要支持我们的朋友，可以加入付费会员频道观察员，年费198，使用我的邀请码007可立减十元。现在充值和续费的用户，还有机会领取观网军工组限量版T恤一件，三种款式随机发货，限量600套，大家赶紧行动吧！