丁兆君 金双华｜多地养老金上调，是否能解决中国养老金制度体系的根本问题？_风闻

编者按

近期，北京、上海、江苏等地纷纷公布养老金标准调整方案，基本按照定额调整、挂钩调整与适当倾斜相结合的方案，提升养老金水平。至此，我国养老金水平已经实现了多年连涨，对惠及民生起到极大作用。但也有舆论质疑，我国已经逐渐进入少子高龄化社会，政府单方面提升养老金标准可能会带来养老金更大的缺口，增加社会负担。因此，如何探索多层次、多支柱的社会养老保险体系，是当下应该着重思考的问题。本文指出，中国养老金的理论研究以及制度改革多以渐进式的方式推进，集中在养老金部分参数的适时与适度调整上。但从以市场为基础的经济体制来看，把握社会养老保险的本质，厘清政府、社会、企业、个人在社会养老保险体系中的边界，尤其是让政府回归此体系中的本位，才是提高中国养老金体系发展水平的根本之道。本公众号特推出此文，供读者思考。

多地养老金上调，是否能解决中国养老金制度体系的根本问题？

丁兆君丨东北财经大学财政税务学院讲师

金双华丨东北财经大学财政税务学院教授

原题《政府的边界在哪里——养老金管理的应然模式与中国选择》

本文原载《探索与争鸣》2022年第6期

非经注明，文中图片来源于网络

目前，中国养老金制度实现了制度覆盖面的突破，但同时也面临着人口老龄化加剧与体制转轨等多重矛盾叠加的难题。**借助政府行政力的推动及财政资金补贴，中国养老金制度实现了从“国家—单位保障型”向“国家—个人保障型”的转变，但渐进式的制度转型所引发的政府、社会与个人责任边界的模糊也导致了诸多问题，如双账户的功能定位与主体责任、管理机制仍未实现科学匹配，政府主导的基本养老金替代率占比过高，职工与居民养老金待遇差距悬殊，制度本身缺乏弹性以致无法应对就业形态的新变化，企业（职业）年金作用范围有限，个人的自我养老保障机制不健全等。此外，各级政府之间的养老金责任边界模糊不清，地区间的养老金制度运行也存在差异。**针对以上问题，现有的养老金理论研究以及政策实施多以制度内渐进式的方式推进，集中在养老金部分参数的适时及适度调整上，如提高统筹级次、优化征缴费率、延迟退休年龄、转化财务模式等。这些调整虽可以在一定程度上缓解养老金制度体系的困境，但从市场经济体制的根本逻辑来看，把握社会养老保险的本质，厘清政府、社会、企业、个人在社会养老保险体系中的边界，尤其是让政府回归本位，才是中国养老金制度体系可持续发展的根本之道。而且，从中央关于养老金体系概念表述从“多层次”向“多支柱”的转变可以看出，中国养老金制度的改革理念和逻辑正发生根本性变化。因此，本文将从社会保险应然模式的角度，归纳总结政府在社会养老保险中的责任边界，进而对照分析中国政府目前在养老金管理中的角色定位，最后从政府回归本位的视角，基于现有制度成果提出政府责任重新界定以及养老金制度的改革方案。

社会养老保险的应然模式与管理要求

（一）社会养老保险的应然模式

从经济社会的发展需求来看，社会保险产生于工业化生产中产业工人对社会风险规避和分担的需求，以及市场流动性加剧所引发的家庭内部互助模式的变化。1965年，Georg Wannagat对社会保险进行了定义：“由国家组织、根据自治管理原则建立的、公法性质的强制性保险，目的是为大多数劳动人口在劳动能力受损、死亡和失业情况下提供保障。”同时，国际劳工组织（ILO）强调社会保险的“组织性”，即通过一定的组织对组织内成员可能面临的风险提供保障。

第一，保险是社会保险的运行载体，是群体内部的风险分担机制。社会保险，无论是其雏形——各种行会自发设立的内部互助基金，还是后来演变成的依靠国家强制力推行的一种社会保障形式，都离不开“保险”的基本原则，即群体内部参与者之间形成的一种与缴费额度相关联的互助机制。无论是雇主责任保险还是互助救济金组织，都体现出行业推行、雇主与雇员共担责任、基金化运作与遵循特定法律法规运行的特点。社会保险是预防需要和缴费能力相关联的封闭型制度，无法缴费参与到社会保险体系中的低收入人群，会由社会保障中的另一种非供款形式——社会救助进行帮扶。各国社会保险从产生至今，其覆盖的人群都仅限定于有劳动能力并能够缴费的参与者，而非全体社会成员。

第二，国家（政府）是社会保险的组织保障，以此实现社会团结稳定的治理目标。行业内自发的互助基金缓解了工业化带来的诸多风险，但其规模小、参与人数少、待遇和条件差异大等特征也限制了其作用的进一步发挥。为了更大范围地妥善解决劳工面临的不稳定因素及社会性风险，国家依靠强制力将民间私法性质的行业保险转化为公法性质的社会保险。同时，国家也借助社会保险这一手段，在一定程度上实现了调节收入分配、维护社会稳定的治理目标。但这与“福利国家”模式有着根本区别，因为在社会保险模式下，国家并不对社会保险承担无限兜底责任，社会成员缴费形成的基金与国家为履行团结稳定职能划转的财政补贴，在理论上存在法定边界，并应以不同的组织管理形式予以区分。

第三，自治管理是社会保险的管理模式，是参与者对利益共同体的共管途径。社会保险是雇主和雇员自发互助的社团产物，其经济核心是风险共担，而共担的基础是参与者的自由意志，包括参与的自由以及治理的自主。国家（政府）是这种社团产物在更大范围内集结的推动力量，其推动更多的利益相关主体参与进来，从而扩大并稳固社会保险的作用。社会保险必须实现一定程度的自治管理，一是通过独立的市场机构而非具有行政强制力的国家职能部门来管理和运作，保证基金管理的专业性与独立性；二是参保者需有权利且有适当的途径参与到自治管理中。除此之外，自治权的作用还在于明确社会养老保险制度中的个人责任。

因此，社会保险在根本上体现的是一种社会职能，而不是国家（政府）职能。在社会保险的应然模式中，国家（政府）的作用是有边界的，国家是组织者，但不应是兜底的出资者；国家是监督者，但不是必然的管理者；国家可以是运营者，但不是风险的唯一承担者。

（二）应然模式下社会养老保险的管理要求

社会养老保险是养老互助模式社会化的产物，其主要用于劳动者（而非全体社会成员）退休后的部分生活赡养。政府强制力推动下的参与者互助是社会养老保险首要的社会性功能，但绝大多数国家也赋予了其稳定社会、调节收入再分配的国家（政府）性功能。两种不同的功能取向，决定了不同国家在养老金管理上，既表现出保险本质要求上的一致性，同时在财务模式、管理方式、运营主体等方面也具有较大的差异性。

第一，收益与成本的关联性决定了养老金需要有套独立于财政资金的财务平衡体系。社会养老保险有别于其他的财政资金，除特殊事项外，社会保险的参与者享有相应保险权利的前提是缴费，而由国家提供的社会救济、社会福利、优抚安置等，则由税收统一提供资金，且公民不以缴税（费）为条件就可以享有无差异的国民待遇。养老金缴费与待遇之间的正相关关系，决定了劳动者获得待遇是参保劳动者的特殊权利，而非社会成员普遍享有的一般性权利。这就要求在资金管理上，政府必须通过相应的法律及制度构建，确保养老金有一个相对独立的平衡体系，不受政府财政规模以及其他政府职能履行的影响。尽管按照国际货币基金组织的统计规定，社会保险基金收支应纳入一国的政府财政收支统计，但“这只是一种统计口径……并不意味着养老金能作为政府财政收支的组成部分”。

第二，现收现付制或完全基金制财务模式的选择，取决于养老金的主要功能取向。经过几十年的实践以及对两种财务模式的深入认识，可以发现，“宏观经济层面，养老金财务的可持续性在积累制与现收现付制下并没有什么不同”。既然两种资金筹集模式的有效性从长期上来看是相同的，那么两种模式与功能取向的关联应作为确定财务模式的重要依据。如果养老金主要实现参与者互助的社会性功能，则适宜采用与个人账户相关联的“缴费确定型”完全基金制，参保者收益取决于缴费额度及基金投资情况，激励约束明显且责任风险共担；政府只在极其有限的情况下，才给予财政性的补贴救助。如果政府基于“宪法责任”，利用养老金制度实现收入再分配功能，则应采用与公共账户相关联的“收入确定型”现收现付制，以当期支出的养老金为依据，辅以财政补贴手段，调整当期及以后一段时期的筹资水平，实现均贫富、调收入、共享经济成果等非保险目标。

第三，不同功能取向下的养老金属性决定了其资金是否应纳入预算管理。社会养老保险有明确的资金来源及使用者，其筹资及运作具有高度的独立性。在精算平衡要求下，其收支体系相对固定，劳动者按照多缴费多受益的原则领取养老金，而非根据每个财政年度都要进行调整的预算来决定。因此，仅实现社会功能的养老金不属于政府行使支配权范围内的财政资金，不需要也不能通过政府预算进行管理，政府只起到组织、审核、监督的作用。如果国家希望借助养老金制度实现一定范围内的收入调节等非保险目标，需要通过财政补贴提升养老金分配的公平性，则此项功能取向下的养老金管理应纳入政府预算，但其仍未脱离保险的本质，受益与缴费之间的一般对等性，也要求养老金预算管理要独立于其他财政资金管理。同时，补贴的增加意味着全体纳税者负担的增加，但其中有些纳税人并非参保人，无依据的补贴势必会强化社会养老保险制度内外潜在的不公平性，而相对独立的养老金预算管理为确定财政补贴规模提供了标准。

中国养老金管理中政府责任的模糊及越位

从部分发达国家的实践来看，将养老金管理全部或部分独立化、市场化，对于提高养老金运营管理效率，减轻政府负担及避免政府对于养老金的不当使用或侵占，具有重要意义。中国经历了从计划经济到市场经济的转型，养老金制度也随之发生了重大的变化，但从中国目前的养老金管理实践来看，政府承担了过多本应由社会承担的职能，担负了参与者应共担的风险和责任，出现了政府责任的模糊及越位。

第一，养老金体系单一，政府主导的基本养老金占比过大，且总替代率偏低。1952年国际劳工组织（ILO）制定的《社会保障最低标准公约》中明确提出，一国养老金替代率最低为45%，低于这一水平通常被认为陷入老年贫困。但目前社会上普遍存在一个认知上的误区，认为养老金替代率仅指政府主导建立的基本养老金替代率。实际上，在养老金体系多元化的前提下，替代率应指全社会养老金总替代率。2007年，加拿大、德国、韩国、美国、新西兰、墨西哥、爱尔兰、日本、英国的基本养老金替代率分别为44.5%、43%、42.1%、38.7%、38.7%、36.1%、34.2%、33.9%、30.8%，均低于中国当时的48.29%。但由于OECD国家普遍建立了多支柱养老金体系，退休职工养老金构成一般为“四四二”模式，即基本养老金和补充养老金各占四成，个人储蓄养老金占两成，因此，其养老金总替代率要实际超过职工退休收入只来源于退休金的中国。中国最早在1991年《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）中，就提出了三支柱并举的社会养老保险制度框架思路，但时至今日，政府建立的统账结合基本养老保险仍占主导地位。在第二、三支柱发育迟缓，而基本养老金替代率又持续走低的情况下，中国社会整体的养老保障水平很难得到有效提升。

第二，基本养老金制度差距悬殊，大量财政补贴扩展了政府在养老金管理中的职能边界。我国

《社会保险基金财务制度》第三章“基金筹集”第13条明确规定：“财政补贴收入指财政给予基金的补助、对参保人员的缴费补贴、对参保对象的待遇支出补助。”理论上，社会养老保险基金应保持自我平衡，只有基金支付出现不足时，政府才给予财政补贴，但中国政府提供的财政补贴超出了这一边界，尤其在城乡居民基本养老保险领域，政府更是承担了主要供款者及待遇支付者的角色，这实际上形成了一种针对无业及低收入人群的福利养老金筹集和发放模式。**正如前文所述，真正意义上的“保险型”养老金，强调社会主体的缴费义务以及彼此之间的风险共担，体现社会功能，而政府通过大量财政补贴实现非保险目标的资金再分配，要与体现社会功能的养老金管理有明确的边界。**由于养老金制度在建立基础、覆盖人群、经济水平等多方面的差异，导致中国在养老金制度推进过程中出现了管理定位和方向上的异化，只能通过财政补贴缓解矛盾，并对此财政补贴没有明确的性质界定。这一方面造成财政负担不断加重，另一方面也使社会成员对政府主导的养老金制度依赖性过大，不利于“自我保障型”的第二、三支柱养老金制度的发展。

第三，统账结合管理制度不明确，其功能定位与主体责任、管理模式尚未实现科学匹配。理论上，统筹账户属于待遇确定型的现收现付模式，个人账户则为缴费确定型的完全积累模式，两种账户应充分发挥政府和市场互补的作用以共同提高养老金水平。尽管中国从形式上设立了性质不同的两类账户，但在实际管理中，统账结合模式“只是完成了收入方的统账分记，支出方仍然是统账混合”。而且“一本账管理模式”总体上基于现收现付制，双账户支付能力的决定因素并无差别，基本取决于外部因素以及财政水平，当人口老龄化及经济增速下滑，就会使缴费端压力大幅度增加，**因此，在目前缴费端主体的企业缴费比率及基数下调的大趋势下，如果继续维持现有的双账户制度及管理模式，势必进一步加重政府的财政负担。**另外，个人账户从制度设计上属于私有性质，其运营管理应体现参与人自治原则以及收益风险共担原则，但目前参保人并没有相应的权利通道，其风险意识有所欠缺。

第四，养老金属性界定不清，全部入预算过度强化了政府出资运营责任，加重养老金管理成本。《预算法》规定将全部养老金基金收入纳入社保基金预算中。同时，明确了社保基金的来源包括保险费收入、财政补贴收入、利息收入、委托投资收益以及其他基金收入；而在保险费收入中并未区分统筹账户还是个人账户资金，这再次印证了“一本账管理模式”。有观点指出，若明确个人账户的私有属性，“完全纳入财政专户并与公共所有的社会统筹基金混在一起由政府全面直接管理就显得有些越位了”。同时，全部养老金收入纳入预算后，各级政府不仅担负了利用财政资金填补养老金缺口的责任，也意味着将养老金投资获利的责任纳入到了职能范围。尽管中国养老金统账结合是以现收现付制为主，但从全国范围看，由于经济社会发展差异导致各地形成了或有积累、或有缺口，但总体上有结余的情况。这就意味着政府同时要履行养老金保值和增值的管理职能。这种做法，实际上是将养老金运营管理风险全部转移给政府，同时会让参保者忽略养老金本身的收支平衡及运营管理效率，而将更多的养老责任寄希望于政府的行为。

中国养老金管理的改革：政府边界的重新界定

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》已明确提出要发展多层次、多支柱养老保险体系，规范发展第三支柱养老保险。其中，第一支柱为政府主导的基本养老保险，第二支柱即企业年金和职业年金，第三支柱包括个人储蓄型养老保险和商业保险。第二、三支柱养老保险的内容属于“自置产业型”，即政府通过财政税收等手段鼓励支持企业和个人利用市场机制进行自我保障，增加养老金的积累，其关键在于动力机制、激励机制、投资机制和政府有效的监管机制。尽管目前顶层设计还不完善，但政策实施的目标、导向、定位和手段已较为明确。**中国养老金改革的特殊之处在于，大力发展多层次、多支柱养老保险体系的前提是要理顺基本养老金中各主体、各账户、各基金之间的关系，为培育第二、三支柱腾挪空间，建立边界清晰的“制度型”养老保险体系。**基于中国现有的覆盖稳定就业人群、灵活就业人群以及无业低收入人群的两类社会养老保险制度成果，以及前文所分析的政府、企业、个人以及社会团体的应然角色，结合养老保险体系改革目标，中国政府应继续致力于基础养老金待遇的全覆盖和提升横向公平性，完善政府与市场在多层次、多支柱社会养老保险体系中分工合作的顶层设计。同时，将纵向公平性的实现依托于稳定就业人群的第二、三支柱，灵活就业人群的第三支柱，充分体现不同领域、不同职业、不同岗位、不同收入水平在自我养老保障水平中的差异性，扩展养老保障的维度，提升社会整体养老保障水平。（见图1）

图1　养老金管理改革方案设想

第一，在现有城乡居民社会养老保险制度基础上，建立覆盖无业及低收入人群的“零支柱”城乡居民福利养老金制度。现有的城乡居民社会养老保险实际是针对无业及低收入人群，保费缴纳及基础养老金领取主要来自财政补贴。根据此项制度的资金来源、运作模式以及保障水平，城乡居民社会养老保险实质上是一种防止老年贫困的主要由政府供款的养老福利。将由政府供款形成的养老金分离出来，转化为覆盖无业及低收入人群的城乡居民福利养老金是可行的。

在实际操作层面，仍可延续现有的财务制度，由中央和地方财政共同负担，中央财政提供福利养老金基数，地方政府根据当地物价、工资水平以及财政状况，进行适当的补助调整，这也符合世界银行所倡导的“五支柱”模式中的“零支柱”要求。通过政府供款，为低收入群体提供统一标准的预防老年贫困的养老福利待遇。同时，在城乡居民福利养老金与城镇职工养老保险不可兼得的制度要求下，随着就业人员的增加，以及灵活就业人员以个人自愿缴费方式参与到城镇职工养老保险的通道被打开，城乡居民福利养老金覆盖人群将会出现动态调整。从参保者权利的角度，应保留原城乡居民社会养老保险中的个人账户，与城镇职工个人账户一同并入个人法定储蓄型养老金账户，延续其私有属性。

第二，分离现有城镇职工养老保险双账户管理方式，建立现收现付制的第一支柱基础养老金制度。从制度设计上，统筹账户具有基金产权的公共性、互助的无偿性，以及缴费和待遇之间的精算非一致性，主要是以不同群体间、代际间以及不同发展阶段的收入再分配为调节目标。⑰个人账户则主要通过明确的收益与成本对等关系来增强社会养老保险制度的吸引力，具有明显的私有属性。但目前对双账户的实际管理并没有实质上的不同，从政府层面，双账户混合运作使得政府对双账户都承担着无限兜底责任，而参保者也并不确定缴费与收益之间的关联，以及政府、企业、个人各自的责任和义务。个人账户的“空账”也动摇了参保者基于缴费收益对等原则参与此项制度的信心与热情。

分离双账户的意义在于，按照社会养老保险的应然模式厘清政府和个人的关系，明晰制度设计及预期结果，进一步规范政府在其中的职能范围和责任边界。分离后，一方面，继续将统筹账户作为与薪酬相关联的稳定就业者的基础养老金，延续我国现有养老金制度的主体成果；另一方面，继续扩大基础养老金的覆盖面。在确保稳定就业者应保尽保的情况下，利用税收优惠、制度优势吸纳灵活就业者参保，利用现有代际间传递的现收现付制，在适度水平上建立政府主导的第一支柱基础养老金制度。同时，通过内部参数调整，降低基础养老金占整个养老保障体系的比重，提高低收入者的养老金替代率，降低中高收入者的养老金替代率，强化并突出基础养老金的收入再分配功能。将分离出的个人账户纳入同样具备私有属性的第三支柱，进而通过第二、三支柱的发展来维持中高收入退休者的总体养老金水平，体现养老保障的纵向公平性。

第三，设立第三支柱中就业人群参与共管自治的个人法定储蓄账户，由政府行使监管职能以及承担有限经济责任。现有社会养老保险制度中个人账户设立的初衷是通过明确私有属性减少改革阻力，调动职工参保积极性。**但实际在中国养老金统账管理模式中，个人账户演变为缴费期间的一种记账工具，记账利率无法体现理论上的制度内含回报。因此，继续以此种形式保留个人账户意义不大，一方面无法起到鼓励参保者为自身养老储蓄投资的作用，另一方面也不具有收入再分配的共济功能。**因此，综合考虑统筹和个人账户的功能定位以及政府责任边界，为保持政策前后的一致性，应真正实现个人账户的私有属性，将其并入个人法定储蓄账户。采用“完全积累制DC（缴费确定）型”的财务模式，实现自我平衡，遵循多缴多得、少缴少得的纵向公平原则以及收益与风险共担原则。同时，利用税收优惠、产品吸引、政府监管、政府有限经济责任等综合制度优势，引导稳定就业人群从“强制征收”向“自愿参保”过渡。

从中国目前灵活就业人群自愿参保的程度来看，既有的制度已具备一定的吸引力，是就业人员配置养老资产的理想选择之一。与共同组成第三支柱的商业养老保险不同，个人法定储蓄型养老保险由政府履行全过程监管责任，可参照目前制度中稳定就业人群第二支柱（企业、职业年金）的监管模式，通过动态清单制，确保投资渠道的规范性和稳健性，建立参保人共管自治、风险共担的渠道。同时，应延续现有制度优势，即个人账户余额领取完毕，参保人仍可继续领取至生存期满。个人法定储蓄型养老保险可将这一制度优势转化为达到一定年龄后由财政支付的“高龄津贴”，体现政府在第三支柱中的有限经济责任，增强第三支柱总体获利的吸引力。

第四，将体现政府宪法责任的福利养老金以及基础养老金纳入预算管理，扩大再分配预算规模，其他基于社会责任的养老金管理做到定向公开。预算管理是对政府履行职能的一种经济性约束制度，所以纳入预算的前提是资金属于政府履行职能所支配的财政性资金，而政府仅负有组织、监督、审核等职责所涉及的资金不应纳入预算管理，如住房公积金、企业（职业）年金以及第三支柱的个人法定储蓄型养老金，如若纳入预算管理，需要基金所有者的授权委托。**在将中国现有的统账结合职工养老保险和城乡居民养老保险进行合理拆分及重新定位后，显然实现收入再分配功能的福利养老金以及基础养老金应涵盖在预算管理范围内。**从资金来源的角度，这两类养老金的全部或主要都来自财政资金；从制度功能的角度，这两类养老金主要用于防止老年贫困、调节收入再分配以及建立基本社会养老保障，而这些功能恰恰是政府职能的体现，因此将这两类养老金纳入预算管理有理论依据。同时，这两类养老金，尤其是基础养老金的预算管理应保持相对独立性，延续现有的社会保险基金预算管理即可，这也与其他国家对基本养老金管理的通行做法相一致。而第二、三支柱中的企业（职业）年金和个人法定储蓄型养老金，资金性质属于参保者范围内的封闭式私有资金，政府仅基于社会管理责任进行组织、规范和监管，体现的是参与者自治与国家监督相结合，所以此类资金不应纳入政府预算管理，只需由政府主导建立针对参保人群的定向公开财务制度。