轩讲:砸6000亿美元跟中国“卷基建”,美国为何盯上非洲?_风闻
real谷智轩-观察者网原创视频栏目-2022-07-13 15:42
大家好,我是在观网陪你看世界的谷智轩。上月底的G7峰会上, 美国总统拜登放出豪言,说未来五年内要拿出6000亿美元,为发展中国家搞基建,尤其是在非洲。这个计划全称叫“全球基础设施伙伴关系”(PGII),立刻被西方媒体解读成美国版“一带一路”,说要跟中国争夺影响力。但这张巨额支票,美国只肯出三分之一,一半的dollar,要靠欧盟这个“大冤种”来掏腰包,美国又一次慨他人之慷。这些年,我国在非洲参与了许多项目,获得当地政府和民众的认可。而美国虽然满世界当警察,但向来不正眼看非洲一眼,现在怎么突然想起来,要跟中国在那儿“卷一卷”基建呢?本期《轩讲》就来聊聊,拜登政府为何高调宣布投资非洲?美国又一次开出大支票,对非洲是福是祸?
其实,美国在非洲投资的历史,跟美国自己的历史一样长,或者说一样短。19世纪初,一些获得自由黑奴,在西非建立了利比里亚,是非洲大陆上唯二逃过老欧洲殖民的国家。利比里亚腰杆子硬吗?No,答案是有美国罩着。美国在当地投资种植园,把利比里亚作为势力范围,想进一步扩张地盘。但当时非洲的话事人是英法。老大不给你,做小弟的不能抢,美国只好跟在后面喝汤。
两次世界大战后,美国一跃成为世界两强,对着欧洲殖民体系的棺材,狠狠地锤钉子。1965年,美国取代“带英爸爸”,成为非洲第一大投资国。整个冷战期间,美国对非洲的兴趣,一个是石油,一度三分之二的投资,都花在了石油相关产业上;另一个自然是跟苏联打冷战,划分势力范围。二战后,民族独立运动风起云涌,非洲一下子诞生几十个年轻国家。
为了防止共产主义扎根,美国到处扶植跟班。“请客、斩首、收下当狗”,经典三连套路,这都是要砸钱的。我们讲过好几个非洲小国的历史,都绕不开美国干涉、军阀乱政,有些人名,都成了B站知识区的“名人”,大家可以在公屏上刷起来。
总地来说,冷战期间美国在非洲的投资,规模和重要性都十分有限。非洲脱离欧亚大陆岛,不是美苏争霸的前线。美国在非洲的投资所占比重,是逐年在下降。而且打冷战,输出意识形态是第一位的,挣钱是次要的。美国在非洲的投资和援助,是一体两面,都不考虑经济效益。只要你拿出诚意,比如说“反共”、“亲美”,dollar分分钟送到。但这背后的效率、效益问题,也一直让美国头疼。相比苏联,美国在非洲的投资,更多是私人企业行为。企业不亏钱就算好的了,那些非洲军阀、“土皇帝”个个不是省油的灯,动不动整一出“国有化”,直接把工厂“充公”,让美国的资本家患上了PTSD。最后,美国在非洲的投资,集中且持久的,都限于少部分亲美国家,比如埃及、南非、尼日利亚、刚果(金)等等。
冷战结束后,非洲对美国的价值,一落千丈。苏联没了,一众非洲国家纷纷民主化,意识形态上给美国拜码头;2008年以后,美国页岩气实现自给,对非洲的石油需求大幅降低,连带着美非贸易开始回落。2009年,中国取代美国,成为非洲第一大贸易伙伴。近年来,双边贸易额更是突飞猛进地发展。去年,中非贸易额突破2500亿美元,是美非贸易额的近4倍。

但有一点要承认,不论是对非洲的直接投资,还是援助,美国都领先中国。
2007年到2018年,美国对非洲直接投资流量,大约是中国的16倍。这些年,中国对非洲的直接援助,其实金额并不大,2015年是50亿美元,2018年承诺了150亿。而过去20年,美国对撒哈拉以南的非洲国家,官方援助总额就超过2800亿美元。美国对非洲的投资和援助,有冷战时期的“老本”在,冷战后也还在发展。
从克林顿开始的三任美国总统,都各有各的侧重。克林顿政府的《非洲增长与机遇法案》,拿出6.5亿美元,搞了非洲投资保险基金,并设立美非自由贸易区,从制度上为美企投资非洲“保驾护航”。这个法案有两个影响,首先,美国在非洲经济活动的重心,从冷战时期“讲政治”的援助,转变为“讲商业”的投资。1998年,克林顿访问非洲五国,是半个世纪以来,首次有美国总统踏上这片大陆。和今天不同,90年代的美国,对推进全球化还是相当上心的,虽然美国挣了大头,但别的国家也能分口汤。既然是商业投资,美国最关心的,当然是企业利润。这项法案要求非洲各国政府,主动改善营商环境,增加政府透明度,但说来说去,核心内容就是,把这个国家的重要领域,比如能源、电力等行业,实行私有化,让美国公司接手。总之,“民主化”、“市场化”,就能得到美国的“奖励”,否则就去喝西北风。不管是冷战时期的援助,还是冷战后的投资,dollar都不是那么好拿的。
由于美国开出的条件过于苛刻,许多落后贫穷的非洲国家难以做到,也不愿接受。再加上,美企在非洲投资形成了路径依赖。基本格局是:北边的埃及,南边的南非,中间夹着尼日利亚、安哥拉、毛里求斯等。
美国商务部2016年统计,投资非洲的美企,一半以上集中在南部非洲;而毛里求斯和南非,集中了整个非洲近50%的美企。对企业来说,这些地方投资环境相对好,又比较熟悉。以上因素综合起来,美国在非洲的投资地域高度集中。中非、东非等地的广大非洲发展中国家,成为美企眼中的“荒漠”。当地基建落后,投资成本高昂,美国人不惜的去砸钱。反过来说,就是基建发展潜力巨大。后面的故事大家也就明白了。
而此后的美国政府,显然没有意识到这个问题。因为“911”事件,非洲成为美国“反恐战争”的重要战场。小布什政府提出“投资促安全”的策略,加强对非洲的安全援助,以及公共投资,试图消除恐怖主义的土壤,2004年还专门成立了“千禧年挑战公司”(MCC)。我们曾讲过这个组织的来龙去脉,欢迎大家复习。总之,MCC的效果不太好,在美国人看来,一不追求经济效益,二来绩效也不好评估,最重要的是,给其他投资非洲的新兴国家“做了嫁衣”。奥巴马时期,美国对非洲的兴趣进一步加强,任内发起了70亿美元的“电力非洲”援助计划,主要聚焦风能、太阳能等清洁能源。奥巴马一上任,就要收拾金融危机的烂摊子,扩大出口、增加就业,是他的优先事项。所以这项计划,相当于是为美国的清洁能源产业打开市场,本质也是服务于美国内政。
但自从“懂王”上台,美国看待非洲,以及中非之间的经贸关系,心态就大不一样。特朗普政府将中国视为“战略竞争对手”,具体反映在非洲战略上,就是跟中国全面竞争,经济上“抵消”中国的影响力,遏制中非经贸关系的增长;政治上恐吓非洲国家,给“一带一路”项目添堵使坏。2018年,特朗普政府先后提出了《更好利用投资引导发展法案》(BUILT法案),以及“繁荣非洲倡议”。这是美国政府第一份系统阐释非洲战略的文件。按照幕后操盘手、前美国国家安全顾问博尔顿的话说,特朗普政府的非洲战略,“对象不是非洲”,而是要借非洲遏制中国,在非洲搞“模式竞争”。这份倡议要求,五年内把美非双边贸易与投资的规模翻一番,并为美国企业提供融资、贷款和宣传等方面的服务。至于BUILT法案,则大幅改革了美国负责外援的政府机制,成立美国国际发展金融公司(USIDFC),手握600亿美元的投资额度,专门针对中低收入的非洲国家。相比长期“打酱油”的MCC,这项机制为美国进一步援助非洲国家、在同一赛道与中国展开竞争,提供了更新的工具。
可以说,特朗普政府凭一己之力,彻底颠覆了美国在非洲投资的目标。从冷战时期服务意识形态对抗,到全球化初期开拓市场、以商业为导向,变成了如今配合大国竞争,处处“抵消”中国影响力的对抗工具。但讽刺的是,和前任比起来,特朗普可谓最不重视非洲的美国总统。加上种种“意外状况”,导致他任期内,美国在非洲与中国搞“模式竞争”,仅仅停留在纸面上。比如,特朗普毫不掩盖对非洲落后国家的厌恶,他任内从未访问非洲,不尊重非洲知名领袖曼德拉,甚至用“粪坑”一词羞辱部分非洲国家,威胁要削减援助。美国加强与非洲经贸往来的政策,也前后矛盾。特朗普一上台,就对尼日利亚、坦桑尼亚等国发布旅行禁令,等于是“劝退”投资者。而所谓的追求扩大双边贸易,只在乎增加美国的出口,并不care从非洲进口。
最后,作为中美竞争操盘手的博尔顿,中途遭到嫌弃,被特朗普赶出白宫。新冠疫情、大选骚乱,又令特朗普政府自顾不暇。国务卿蓬佩奥,很卖力地在非洲到处走穴,污蔑中国的“一带一路”倡议,但美国自己却没法落实承诺。连美国学者都承认,特朗普政府对非洲是“缺席外交”,开的尽是空头支票,引发许多非洲国家的不满。从2014年到2019年,美国、中国对非洲的直接投资存量,此消彼长。上个月,对15个非洲国家4000多名年轻人的调查显示,76%的受访者认为,中国对他们的国家积极影响最大,超过了美国。
综上所述,我们就可以更全面地分析,拜登为什么要在此时“大干快上”,试图搞一个“美版‘一带一路’”。一方面,碍于国内“有毒”的政治氛围,这届美国政府只能硬着头皮,顺着前任“中美竞争”的路线图走,关税、台湾问题等许多方面,都是如此,在非洲搞“模式竞争”也不例外。但反过来说,拜登政府也要对前任“自伤八百”的行为,进行纠偏。比如,他刚上台,就撤销了对非洲国家的旅行与移民禁令。为了跟非洲国家修复关系,拜登政府在WTO总干事的人选上,转而支持尼日利亚裔候选人。去年4月,美国国务卿布林肯和总统拜登先后表态,把美中竞争,定义成“民主与专制”之争,声称美国与中国,在非洲争的是发展模式,而美国的模式“更注重民主、人权和透明度”,比中国的模式“更优越”。看得出来,拜登要把中美在非洲的竞争,套上“价值观”的滤镜。这不仅仅是民主党一派最擅长的套路,也确实更方便拉拢盟友,吸引非洲国家的关注。自冷战结束后,大部分非洲国家实现了民主转型,其精英阶层,普遍亲美,认同西方的那一套。拜登政府正是希望从这个角度切入,干扰中国与非洲国家的经贸合作,给“一带一路”添堵。
另一方面,从冷战时期到特朗普政府,美国在非洲的援助与投资,实际上遵循同一个套路。美国资本讲究一个趋利避害,也会有路径依赖。相比中美洲这种“后院”,它们在非洲大陆上,远谈不上是“一手遮天”。再加上美国产业空心化的问题,只能“坐视”中国参与非洲的投资建设、一点点追赶上来。现在,美国政府突然犯了焦虑症,但这锅,怎么也不应该甩到中国头上来,打铁还需自身硬。说中国在非洲的经济影响力“威胁到美国”,美国人恰恰应该问问他们自己的企业和政府,这些年来在非洲做过什么建设,有没有真正地惠及当地。
说到底,对外援助反映的,除了一个国家的财力以外,也包括它的国民如何看待世界,以及本国在世界上的地位。从目前已知的消息来看,开头提到的6000亿美元资金池,美国只肯出2000亿,拉来的欧盟,一家就要出3000亿美元。相比当年的“马歇尔计划”、冷战时与苏联比赛“撒币”,美国现在真的是“囊中羞涩”了。这样一个趋势,本身就足以说明许多问题。至于更深层的原因,美国人应该扪心自问,为什么曾经的“全球化”旗手,却主动退出TPP,总统公开主张“美国优先”,在国际上大搞“退群”?
中国与非洲的经贸往来,是基于合作共赢,我们没有殖民主义的包袱,不会带着种族优越感,对别国内政指手画脚,还附带各种政治条件。这个事实,是美国政府再怎么眼红焦虑、颠倒黑白,也无法抹黑的。拜登画出6000亿美元的“基建大饼”,要跟中国“一试高下”。但考虑到美国“画饼”的前科、内政外交的种种因素,具体能否落实,还真让人吊足了胃口。从中国、非洲的角度来说,我们大可放平心态,把自己眼前的事情踏踏实实做好。美国有没有这个能力先不论,就算他们加入“内卷”,真的给非洲国家带来实实在在的发展,以我们的君子之腹,犯得着“羡慕嫉妒恨”吗?
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