将政策制定权交还给国会_风闻

将政策制定权交还给国会

乔尔·津伯格

2022年7月8日

城市杂志

每年，联邦行政机构都会发布3000到5000条最终规定。此外，他们发布了数千份指导文件——我在竞争企业研究所的同事韦恩·克鲁称之为“监管暗物质”——却没有受到《行政程序法》公开通知和评论要求的程序保护。这些规章制度影响着我们生活的方方面面。然而，直到最近，大多数法院都满足于遵从机构所谓的专业知识，不愿质疑机构发布这些指令的权威。他们采用的是雪佛龙的尊重原则——这一原则源于1984年最高法院的一项决定，该决定规定，当一项法规模棱两可时，法官应尊重机构对其权威的合理解释。

上周，最高法院在西弗吉尼亚诉环境保护署标志着司法对广泛的机构行动的尊重的结束。它重申，颁布管理我们日常生活的规章制度的宪法权力来自于国会中的人民代表，而不是来自于官僚的专业知识。它还为那些捍卫行政机构权力和特权的人的动机提供了重要的见解。

6：3的多数人认为，当环境保护署在奥巴马时代的“清洁电力计划”中发布旨在“大幅重组美国能源市场”的碳排放上限时，该机构已经超出了国会在《清洁空气法》中授予它的权力。这是“一系列重大案件中最新的一起，它们都在解决一个特别的、反复出现的问题:机构行使的重大权力超出了人们可以合理理解的国会授予的权力”。

环境保护署声称，《清洁空气法》中有一项条款很少被使用，该条款授权环境保护署确定“最佳减排体系”，以最大限度地减少来自“每个受管制来源”的污染，这使得环境保护署能够迫使整个系统的“发电转移”，从高排放的发电厂(燃煤发电厂)转向低排放的发电厂，如燃气发电厂或太阳能和风能等可再生能源。环境保护署自己的模型预测，该计划将提高能源成本和价格，关闭数十家燃煤电厂，并导致数万人失业。

最高法院认为，本案属于“重大问题原则”，该原则要求一个机构在寻求行使具有重大经济和政治意义的权力时，必须指向“明确的国会授权”。在这个案例中，就像最近的两个重大问题案例一样——其中一个案例是疾病预防控制中心试图将全国范围内暂停驱逐的权力强加给《公共卫生服务法》，另一个案例是美国安全与健康标准从一项规范职业危害的法规中要求为8000多万私营工人接种新冠病毒疫苗——法院未能在相关法规中找到明确的国会授权来采取广泛的机构行动。

法官埃琳娜·卡根的不同意见显示出对国会能力和智慧的深度不信任。“国会议员通常不知道如何在一个问题上进行明智的监管”，“不知道如何使监管计划长期有效。”因此，她得出结论：“国会因此赋予了专家机构在问题出现时解决问题的权力，即使是重大问题。”

这种推理回避了宪法问题：国会是授权环境保护署改造整个发电行业，还是授权它只监管单个排放源？国会可能不如一个机构消息灵通，但我们的宪法制度赋予人民选举产生的代表决策的权力和责任，无论行政机构多么专业。

正如大法官尼尔•戈萨奇的协同意见书所指出的，“根据我们的宪法制定法律可能很困难”ーー但这是我们的制度的一个优点，而非缺陷。这是一种有目的的设计，旨在保护个人自由免受专制权力的侵害。通过迫使需要“广泛共识”和“妥协”才能通过立法，宪法“保护了少数群体，确保他们的选票往往决定拟议立法的命运，使他们能够与多数群体一起行使实权”

对于伍德罗•威尔逊这样的进步时代行政国家的创始人来说，需要机构不仅仅是因为专家有专业知识，或者因为立法是僵化的，还因为大众是愚蠢的。戈萨奇引用了威尔逊自己的几篇著作，在第一个脚注中强调了威尔逊对人民的深深不信任:

例如，伍德罗 · 威尔逊有一个著名的观点，认为“人民主权”“使国家陷入尴尬”，因为这使得实现“行政专长”变得更加困难。在威尔逊眼里，大多数人都是“自私，无知，胆小，固执或愚蠢的”… … 他表达了对特定群体的更大蔑视，为“南方的白人”辩护，称他们“通过公平或不公平的方式，摆脱了无知的(非裔美国人)选票所支撑的政府令人无法忍受的负担”… 他同样谴责意大利南部的移民和匈牙利和波兰的穷人，他们“既没有技能，也没有精力，也没有任何灵敏的主动性。”对威尔逊来说，我们的共和国“试图通过投票做得太多”

卡根法官在开始她的异议时声称，“今天，法院剥夺了美国国会赋予环境保护署的权力，以应对‘我们时代最紧迫的环境挑战’。《马萨诸塞州诉环境保护署》，《美国判例汇编》第549卷第49705页（2007年）。”她接着写了一页长的第二段，引用了一个又一个来源，证明“气候变化的原因和危险不再受到严重怀疑”。她断言，，面对这样的紧急情况，政府必须迅速做出反应，而国会却无能为力。

事实上，国会在新冠大流行的最初几周通过了几项价值数万亿美元的措施，表明它可以在紧急情况下迅速采取行动。正如罗伯特大法官的多数意见所指出的那样，“将二氧化碳排放量限制在一个水平上，迫使全国范围内停止使用煤炭发电，这可能是一个‘解决当前危机的明智办法’”，但这是一个必须由“国会本身，或一个机构根据该代表机构明确的授权采取行动”制定的政策。尽管卡根大法官引用了据称是压倒性的、众所周知的证据来支持环境保护署的计划，但罗伯茨大法官指出:“国会……一直拒绝修改《清洁空气法》来创建这样一个项目的提议。”

具有讽刺意味的是，法官卡根引用的马萨诸塞州案例中，法院推翻了环保署的立场，即《清洁空气法》没有赋予其监管二氧化碳的权限，并推翻了环保署的科学判断。环境保护署发现，温室气体与全球温度升高之间的因果关系尚未明确确立，而控制新车排放对缓解全球变暖几乎没有作用。国会在1990年的《清洁空气法》修正案中拒绝了要求环境保护署制定机动车二氧化碳排放标准的拟议修正案。

然而，马萨诸塞州最高法院没有像卡根现在所敦促的那样，听从机构的专业意见，而是认为环保署不仅有广泛的自由裁量权来监管二氧化碳排放，而且应该这样做。法院用自己广泛的法律和科学的解释代替了行政机关对法律的严格解释。正如安东尼 · 斯卡利亚法官在他的异议中指出的，“显然，法院只遵从它所支持的那些合理的解释。”他继续说道: “不管潜在的政策问题有多么重要，本法院无权用自己期望的结果来取代责任机构的合理判断。”西弗吉尼亚州诉环保署一案的裁决ーー以及最高法院在大流行驱逐案(暂停驱逐和强制接种疫苗)中的立场ーー表明，在机构声称拥有广泛权力的重大问题案件中，最高法院将不再听从机构对隐含权力下放的解释。各机构必须证明国会明确授权他们采取行动。这代表着政策制定权力可喜地回归宪法赋予它的机构: 国会。

作者：医学博士，法学博士，竞争企业研究所高级研究员，纽约伊卡恩山西奈医学院外科临床副教授，帕拉贡健康研究所公共卫生和美国福利倡议主任。

原文标题是：Returning Policymaking Power to Congress