反思平等主义: 中国大学招生特殊优惠政策评议 | 文化纵横_风闻

田方萌

中央民族大学民族学与社会学学院

**【导读】**近日，高考录取工作陆续启动，各省标准不一的录取分数线，再次引发有关教育平等的话题。

本文认为，我国教育领域的平等主义虽然在文革时期走向激进化，但毕竟体现了对弱势群体的关怀。它的问题不在于关怀本身，而在于实现关怀的方式和程度。多年来的大学招生优惠政策确实富有成效，提高了特定背景的生源规模和比例，但许多问题也恰恰出在这种优惠政策上，其关键问题在于：考虑到为实现这些政策目标而付出的代价，录取标准应降低到什么程度？

**作者分析了降分录取政策的三大代价：最大的代价是降低许多分数更高的普通考生的入学机会，**破坏高校录取标准的一致性，通过双重标准录取普通考生与特定群体，与“分数面前人人平等”的优绩标准相冲突；**第二个代价是“错配效应”****，降分录取的教育水平落后地区学生，如果入学后跟不上其他学生的学习进度，整个学习阶段都面临很大压力，**甚至会自卑、懈怠乃至变成差生，相反，如果他们进入与自己水平相当的高校，本有可能在自己喜爱的专业上表现出色；**第三个代价是，招生优惠政策的受益者，很可能并不是这些政策真正想要扶助的对象，**而很可能是贫穷省份的富裕家庭或干部子弟。这一政策忽视了，在经济资本和文化资本处于相对劣势的特定群体内部，也有巨大差异性。

作者认为，应逐渐缩小各类群体的录取线差异，使资质更接近的学生进入中国高校，减少因标准不同导致的制度代价。这不会减少弱势群体的录取数量，反而可以让他们就读适合自己学习进度的大学。当前的招生优惠政策在某些情况下将特定群体的录取标准拉低，由此导致教育资源耗费，也不符合普通考生和部分目标群体的利益。此外，作者呼吁对招生政策的效果作更开放、更深入的研究，更重要的一点是：**从一开始就真正下功夫改善贫困儿童的成长环境，而不是等到高考时才给予照顾。**政府应为贫困地区的幼儿教育和基础教育投入更多资源，将政策重心从终点线转移到起跑线。

本文原载香港《二十一世纪》2022年第2期**，原题为《反思平等主义——中国高等教育招生优惠政策评议》**，由作者授权首发网络版，仅代表作者观点，供诸君思考。

反思平等主义

——中国高等教育招生优惠政策评议

由于中国的大学升学机会分配主要通过划定高考录取分数线进行，这种录取方式也被形象地称为“一刀切”，然而这是对高考制度的极大误解。**事实上，高考制度产生以来，中国从来没有采取过一致的录取标准，而是针对不同背景的群体采取了多重标准，给予特定群体程度不等的优惠待遇或政策倾斜。**本文先介绍中国主要的招生优惠政策及其成效，再讨论这些政策的代价与问题，最后对平等主义进行反思并提出政策改革建议。

**▍**一、主要的招生优惠政策及其特征

1950年5月，成立不久的中央人民政府教育部首次颁布了适用于中国境内所有高等院校的招生条例。该条例规定，若考生属于某类人员，“考试成绩如稍差，得从宽处理”。这些类别的人员包括工作三年以上的产业工人、革命干部和军人、少数民族学生和华侨学生。次年教育部公布了招考新生的规定，明确要求录取时采取配额制：“各高等学校招生，在录取名额中对曾长期从事革命工作的工农干部、知识分子干部及产业工人，应使达到一定的比例……”

从上世纪50年代到70年代，中国政府非常重视社会成员的阶级出身，将其作为政治忠诚的重要依据。依据阶级出身的差别待遇也体现在高校招生政策中，工人、贫农、中农和军队家庭背景的学生适用于优惠政策，包括免试保送和优先录取。如果家庭成分属于“剥削阶级”或其他“劳动人民”以外的群体，这些学生就会受到歧视性的限制就学，甚至被剥夺进入大学的资格。

文革结束后，中国恢复了分省录取的高考模式。各省根据预先设定的招生指标划定省内录取线，考生在户籍注册地报名参加高考，只同本省考生竞争设定的录取名额，而不同其他省的考生竞争。由于各省的录取线差距较大，一些省份的考生即使分数很低也能被大学录取，分省录取实际上成为面向某些省份的优惠政策。享有招生优惠的省市包括西藏、新疆、青海等落后地区，也包括北京、上海和天津。

**除了分省录取的优惠政策外，少数民族考生在50年代即享有优惠待遇。**1956年，中国高等教育部颁布了《关于优先录取少数民族学生事》的通知，要求中国大学“……在录取时，应该特别注意照顾他们（少数民族考生——作者注）。只要他们的学科成绩达到最低录取标准，汉语程度估计能够听懂讲课，则予以优先录取。”1962年，教育部重申了这一原则，规定少数民族学生报考全国普通高校，采取“同等成绩，优先录取”的办法，报考本自治区的高校可以给予更多照顾。

恢复高考制度后的1981年，教育部在〈关于加强民族教育工作的意见〉中规定：“高考招生，应对民族学生实行择优录取和规定比例适当照顾相结合的办法，在各民族自治地方，少数民族学生的录取比例应力争不低于少数民族人口比例。”由于地方政府官员抱怨难以执行，规定录取比例的配额制并未落实，后来的优惠措施主要体现为针对少数民族的加分政策，即将考生的高考成绩提高一定分与录取。这种招生政策虽然属于偏好制，但在加分力度较大的情况下，也会产生类似配额制的录取效果。

1987年颁布的《普通高等学校招生暂行条例》规定：“边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区的少数民族考生，可根据当地的实际情况，适当降低分数，择优录取。对散居于汉族地区的少数民族考生，在与汉族考生同等条件下，优先录取。”2005年，国务院解释民族法规的文件称：“各类高等学校面向民族自治地方招生时，招生比例按规模同比增长并适当倾斜。对报考专科、本科和研究生的少数民族考生，在录取时应当根据情况采取加分或者降分（降低录取线-作者注）的办法，适当放宽录取标准和条件，并对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。”根据本文作者见到的政策文件，除人口特少的民族等情况外，中国各省给予少数民族考生的加分幅度一般在5分至20分之间。

**从2012年开始，教育部启动了一项新的招生优惠政策——“国家扶贫定向招生专项计划”，分为国家、地方和高校三个层次。**国家专项计划的招生学校为中央部门所属高校和各省所属重点高校，面向集中连片特殊困难县、国家级扶贫开发重点县和新疆南疆四地州的考生。该计划规定了总量规模，要求指定高校向这些贫困地区招收特定数量的学生。地方专项计划要求省属重点高校招收各省特定贫困区域的农村学生，2016年的地方专项计划曾规定招生数量不少于有关高校本科第一批次招生规模的3%。

高校专项计划要求教育部直属高校和其他自主招生试点高校招收边远、贫困、民族等地区县以下的农村学生，2017年的高校专项计划曾规定此类贫困生的比例不少于有关高校当年本科招生规模的2%。各重点大学为此出台了细则不同的录取规定，有些院校声明，只要符合条件的考生达到一本线，即可择优录取；另一些大学则规定专项考生录取时可比普通考生的录取线低30分至60分。除了以上根据阶级、省份、民族和城乡划分的招生优惠政策，中国各级政府还出台过面向各类优秀学生、特长生、华侨子女和烈士子女的加分政策。

**▍**二、招生优惠政策的目标与成效

**以阶级成分为依据的录取政策执行十几年后，工农家庭出身的学生在大学新生中的比例不断上升，从1953年的27.9%上升至1965年的71.2%。如果没有给予力度极大的优惠待遇，很难想象这两类学生的占比能在短短十二年内上升四成多。**与此同时，“剥削阶级”家庭出身的学生在高校新生的比例中逐年下降，从1958年的17%下跌至1964年的5.3%。改革开放时期的高考制度不再考虑家庭出身，工农子弟的比例也大幅下降，重点大学尤其如此。例如，从1978到1998年，北京大学一共招收了1.6万多名学生，其中工农家庭出身的学生比例为43.7%。

从1977到2012年，中国的招生优惠政策主要体现在分省录取制度和各类加分政策上。分省招生制度沿袭自清代的科举考试。科举制中的分省配额制可被用于扩大统治集团的势力，如宋代的解额制优待国都地区的士子，而朝廷官员多集中于国都；清代增加了边远省份的进士名额，也可以增强边疆地区对朝廷的效忠。改革开放后的高考制度也服务于类似的政治需要，前者如北京、上海等大城市较多的录取名额，后者如新疆和西藏等省份较低的录取线。

如前所述，在分省制度已经照顾落后省份的基础上，教育部又于2008年出台了“支援中西部地区招生协作计划”，由东部高校为中西部地区留出一定的招生名额，以缩小不同区域的入学机会差距。从2008至2016年，这一协作计划的招生规模从3.5万人扩大到了21万人。计划的持续推行缩小了高考录取率的区域差异，录取率最低的省份与全国平均水平的差距从2010年的15.3%缩小到2015年的5%以内。

**针对少数民族学生的招生政策同中国的民族政策一致，目标在于推动少数民族和聚集地区的社会发展，实现与汉族共同繁荣的愿景。**1984年实施的《中华人民共和国民族区域自治法》规定，为了加速民族自治地方的经济文化发展，“必须大量培养少数民族的各级干部、各种专业人才和技术工人”。部分由于给予少数民族学生的政策优惠，这一群体占全国大学生的比例从1978年的4.2%提高到了1998年的6.6%，在校大学生人数也从1978年的3.6万升至2008年的136.7万,年均增长11.7%。

**尽管分省录取制度和针对少数民族的加分政策已经存在多年，近年来国内舆论仍然批评中国社会的教育资源分配不均，前述的国家扶贫定向招生专项计划可能是对这种舆论的政策反应。**2014年，中国政府明确提出增加重点大学中的农村学生数量，次年教育部在下发《全国普通高等教育招生计划的通知》中规定：为了“促进高等教育区域和城乡入学机会公平”，有关生源省份应“进一步缩小区域和城乡入学机会差距，畅通农村和贫困地区学子纵向流动的渠道，形成保障农村学生上重点高校的长效机制”。

由于专项计划优惠力度较大，贫困生在重点大学中的数量从2012年的1万人上升到2014年的6.9万人，2020年增至11.7万人，累计超过70万人。其中，高校专项计划在2017年录取农村贫困生9,500人，比2016年猛增了17.1%。虽然贫困生在全国大学新生中的比例较低，可是在重点大学内的占比显著。2018年通过专项计划进入“双一流”大学的学生约为3.7万人，占此类院校招生总数的10%左右。

总体来看，通过各类招生优惠政策进入中国大学的学生绝对数量在增长，相对比例也在增长。以清华大学为例，2017年该校共录取新生约3,800名，其中国际学生330余名，港澳台学生68名，两者合计占比10.5%，他们的录取标准一般低于国内学生。在3,400名内地新生中，少数民族考生约占9.7%。当年清华大学通过国家专项计划和本校的“自强计划”（清华的高校专项计划）录取352名考生，占总招生规模的10.5%。以上这些类别的学生占清华当年新生的30.7%，再加上从录取线较低的省份考入的学生（约20%），约有四五成的清华学生在某种优惠条件下进入该校，其他重点大学的情况可能也类似清华。

值得注意的是，并非每位有资格享受招生优惠的考生都是真正的受益者。**每项招生政策中的目标群体可以分为两类：一类即使没有优惠政策也能够考入某一档次的大学，另一类只有借助优惠政策才能进入，后者才是真正的受益群体。**只有对高考数据的详细分析，我们才能区分这两类学生，可惜国内大学很少开放学生数据供研究者使用。考虑到中国的高等教育系统对特定群体的政策倾斜程度较大，真正受益者的比例保守估计也应在两成左右。

**从以上各类招生优惠政策的目标可见，此类政策主要服务于中国政府的各类政治和经济目标，包括维持政治忠诚和稳定，缩小地区发展差距，促进民族地区繁荣，协助统一战线工作和实现平等主义的意识形态。作为一个领土广阔、族群众多和阶层分化的大国，大学录取制度在省际、族际和城乡等多种维度招收比例相对较少的特定群体学生，有助于实现大一统的政治融合，也丰富了中国大学生在校园内的体验和视野。**例如，通过与少数民族学生的交流与互动，汉族学生可以了解他们的文化和视角，学习在多元文化环境中相互理解和尊重。然而，政策制订者、研究人员和公共舆论常常忽视或掩盖了招生优惠政策的代价与问题。

**▍**三、招生优惠政策的代价与问题

招生优惠政策的最大代价在于破坏了高校录取标准的一致性，通过双重标准录取普通考生与特定群体，与“分数面前人人平等”的优绩标准相冲突。高考录取制度针对某一特定群体的招生比例愈大，相应的录取标准降得愈低，中国教育部门的宣传常将这种措施称为“扩大了某类考生的入学机会”，却未承认它同时减少了普通考生的入学机会，而后者的高考成绩往往高于前者。

以2015年黑龙江普通文科的高考成绩为例，扣除零分考生后，共有70,738名学生参加了当年的高考。当年该省分三批次录取考生，较前批次录取的院校一般档次较高。本科第二批次（简称“二本”）文科的录取线为410分，19,694名考生的总分在此之上，占全部考生的27.8%。根据黑龙江的招生优惠政策，该省的鄂伦春、蒙古和锡伯等少数民族考生在报考省属院校时，在总分的基础上增加10分参与录取。考虑到省属院校多为二本院校，我们可以假想一名少数民族考生总分为400分，借助政策优惠升至410分投档被录取。如果将当年黑龙江所有考生排成一列，增加10分意味这名考生跃过了总分在401至409的1,708名普通考生。

专项计划的优惠力度强于少数民族的加分政策，因为前者采取单独划线的方式录取考生，并且需要确保人数或比例。在2018年满分为750的18个省份中，清华大学在这些地区的理科普通录取线平均比国家专项计划录取线高16.5分，文科录取线比专项录取线高22.2分。2015年清华大学在黑龙江的文科录取线为648分，只有12名考生上线；该校执行国家专项计划的文科录取线为602分，比普通录取线低46分，超过这一分数的黑龙江考生共有317人。录取一名总分接近专项录取线的贫困生，意味着清华放弃从三百多名普通考生中挑选成绩更好的学生，当然这些学生也并不都报考了清华。

高考录取标准的最显著的差异一直存在于各个省份之间。在恢复高考之初,各省录取线相差较小，到上世纪90年代逐渐拉大。西藏、青海、云南、甘肃和新疆等省份的录取线一直保持在较低水平，北京、上海和天津的录取线在80年代初期较高，后来甚至低于某些边远省份。这三个直辖市的重点大学很多，在本地也招收了较多考生。例如，2006年清华大学招收的北京学生佔该校当年招生总数的9.8%，上海学生在复旦大学的招生比例为49.7%，天津学生在南开大学的招生比例为23.3%。

2001年8月，三名青岛考生联名上诉最高人民法院，控告教育部侵犯了她们平等接受教育的权利。可能为了回应这一事件引发的舆论争议，北京于次年实行高考自主命题，天津、辽宁、江苏等14个省市在2004年单独组织了本省的高考命题，两年后四川和陕西也加入了自主命题的行列，这使不同省份的录取线变得难于比较，遮蔽了各省入学机会的不平等状况。

虽然教育部要求从2015年开始增加使用全国统一命题试卷的省份，但2020年全国高考仍然使用了十套试卷，包括由教育部命题的全国一卷、全国二卷、全国三卷，以及自主命题的北京卷和上海卷等试卷。在2020年使用全国二卷的省份中，重庆理科第一批次的录取线为500分，新疆的相应录取线为431分，相差69分；重庆理科第二批次的录取线为411分，新疆的相应录取线为317分，相差94分。在当年使用全国三卷的省份中，四川理科第一批次的录取线为529分，贵州为480分，相差49分；四川理科第二批次的录取线为443分，贵州为384分，相差59分。可见各省之间的录取标准仍然存在很大差距。

其次，招生优惠政策除了减少普通考生的就学机会，也不一定能让受益群体获得真正的好处。降低标准录取的大学生一入校门就有可能进入差生行列，整个学习阶段都面临很大压力。相反,如果他们进入与自己水平相当的高校，本有可能在自己喜爱的专业上表现出色。这一效应被两位美国学者形象地称为“错配效应（mismatch effect）**”。**作为教育的一般规律，同一班级的学生素质愈是相近，教学效果就愈好，否则总有学生感到教学的节奏太快或太慢。若把能力一般的学生塞进生源质量较高的快班，他们很可能跟不上老师的讲课速度，并因成绩低落而自卑。

中国采取的多项招生优惠政策旨在帮助来自弱势群体的学生，让他们进入难以适应的竞争环境，反而可能导致他们学习困难。这类政策的执行力度愈大，错配效应就愈显著。据民族问题专家马戎称，少数民族学生的数理科目学习成绩普遍不高，他们中相当比例的考生通过招生优惠政策进入大学，却难以跟上汉族同学的学习进度，毕业后也有很多人面临就业困难。通过专项计划进入重点大学的贫困生也表现出类似的错配效应。一项近期研究发现，通过专项计划招收的学生进入某重点大学后，主要由于高考成绩较低，带来了进入大学时的学习能力差距，导致他们在大学期间的成绩依然显著低于非专项计划招收的学生。

据2017年的一期《中国新闻周刊》报道，贫困生以低于普通录取线的成绩进入清华大学后，有些学生自称无论怎样努力都赶不上学习进度，于是变得消极厌学，也有人因压力过大患上了强迫症。清华大学的学生学习与发展指导中心曾调查过该校工程物理系的学生，结果发现该系近六成贫困生“学习跟不上”，而只有约三成的非贫困生存在这一问题；近半数贫困生带有自卑情绪，感到自卑的非贫困生則不到两成。

**最后，招生优惠政策的问题在于受益者很可能并非这些政策试图扶助的个体。**例如，一项针对1978年后二十年间北京大学学生的背景调查发现，贵州和甘肃学生大部分来自干部家庭，而这两省的录取线很低；山东和广东的生源主要为工农子弟，两省的录取线却很高。另一项对某重点大学专项计划的调查表明，通过国家专项计划进入该校的“贫困生”其实并不贫困，他们之中50%以上具有城镇户籍，大多家庭条件较为优越。

**招生优惠政策的支持者往往对比不同群体的生活条件，说明弱势群体的经济资本和文化资本劣于其他群体，而忽视了特定群体内部也存在相当大的差异性。**城市人口的平均收入高于农村人口，并不意味每个城市家庭的收入都高于每个农村家庭，事实上不少农村家庭的收入高于不少城市家庭的收入。**现实中的入学机会分配不仅在普通考生和弱势群体之间展开，还在下述群体之间展开：发达省份的工农子弟与贫穷省份的干部子弟，大城市中的少数民族考生和农村的汉族考生。**即使从扶助弱者的原则出发，在这些群体之间进行机会分配也是困难的。对某一弱势群体实施的招生优惠政策，往往会让另一标准下的优势群体实际享受好处。

由美国斯坦福大学等机构发起的“农村教育行动计划”(REAP)近年在中国展开了大规模调查研究，发现城乡教育不平等的主要原因并不在大学录取环节，而在于初中升入高中的环节。据项目人员估算，2006年农村地区只有三分之一的初中毕业生能够升入普通高中。相当比例的农村青少年在中小学阶段就辍学打工，或者毕业后在外务工，根本不会参加高考。近来年虽然进入普通高中的农村学生比例上升，专项计划也只能惠及已将孩子送入高中的家庭，不可能改变贫困地区与其他地区的教学质量差距。

**▍**四、对平等主义的反思

除了出于统战和其他政治需要，基于阶级、省份、民族和城乡的招生优惠政策都体现了平等主义的意识形态。平等主义推动政府采用偏好制和配额制等政策工具实现群体层面的教育均等化，为中国大学录取制度提供了基本的正当性依据和宣传性话语。中国政府奉行的平等主义虽然在文革时期走向了激进化，但是毕竟体现了对弱势群体的关怀。它的问题不在于关怀本身，而在于实现关怀的方式和程度。

从上世纪50年代到70年代，中国的教育政策在多个方面转向了社会主义的平等主义。1949年12月召开的全国教育工作会议上，与会者就提出中国未来的教育目的在于“为人民服务，首先是为工农兵服务”，因此“学校必须为工农开门”。1958年9月，《中国青年》杂志刊发文章《为什么要强调高等学校向工农开门》：“在我国四十四万余大学生中，三分之二左右的学生还是出身于剥削阶级家庭或小资产阶级家庭”，这被作者认为不符合中国八成人口仍属工人农民阶级的状况。这篇刊于《中国青年》的文章还提出了一种不平等理论。出身地主和资产阶级家庭的青年被认为享有优越的学习条件，而工农子弟处于劣势环境中，如果在招生录取标准中不照顾工农子弟，他们就很难考入大学。

改革开放后平等主义的教育主张一度式微，但近年来在思想上和政策上都有回潮的趋势。例如，教育问题专家杨东平仍然肯定文革前的平等观：“今天看来，毛泽东在60年代强调教育平等的价值，强调教育、卫生事业应当面向农村，面向大多数人，关注广大人民群众、尤其是普通工人、农民的教育权利，重视扩大工农子弟的教育机会，采用多种形式发展教育等一系列主张完全没有过时，而且仍有重要的理论价值和现实针对性。”类似《中国青年》的文章作者，他也以家庭背景的差异批评优绩标准的合理性：“‘分数面前人人平等’的考试只是一种表面的、形式上的平等，无法弥补学生家庭经济社会背景对学习成绩的深刻影响，难以改变农村学生的颓势。”

**我们从上述言论中可以提炼出平等主义关于高等教育的四条命题：一是不同群体拥有高于或低于其人口比例的高等教育机会；二是家庭背景、学习条件、社会制度等外在因素导致了不平等的教育机会差异；三是政府有必要改变社会现状，补偿弱势群体的劣势；四是貌似公平的统一录取标准并不公平，因为考生并非在同等条件下参与考试竞争。**其中第一条属于事实判断，一般并无争议；第四条可以由第二、三条推出。下文结合中国的招生优惠政策，主要探讨第二条和第三条的有效性。

由于将学业表现归结为家庭环境等外在条件差异，平等主义者相信弱势群体并不欠缺内在的学习能力，只要给予相同的学习条件，他们的成绩就会变得等同甚至超过其他学生。《人民日报》在1958年的一篇社论中称：“保养和优先录取一批工农学生、工农干部等，不仅不会降低高等学校新生的质量，还会提高新生质量。”当代一位教育学者储朝晖也说过：“农村的学生与城市里的学生，差距最多表现在课程上，在智力上不会有任何差距。而课程上的差距那是极易解决的。”然而，有些实证研究发现，由于人口迁移、社会流动和区域发展不平衡等因素，中国的某些群体之间存在着认知能力的差距。

当代中国的很多平等主义者不再信奉文革时期的阶级剥削理论，转而宣扬美国政治哲学家罗尔斯（John Rawls）的政治哲学。例如，两位当代中国教育学者主张：“在不改变筛选规则的基础上，应该补偿那些先天劣势的弱势群体，把他们的‘起跑线’往前提一提，实际上这也符合了罗尔斯《正义论》中所述‘平等性原则’之后的‘补偿性原则’。”根据罗尔斯提出的“差别原则”（补偿性原则），公共政策的制订首先应当促使发展条件最不利的群体利益最大化，就教育问题而言针对贫困生的专项计划似乎最符合罗尔斯的伦理诉求。

然而，根据前文的分析，专项计划并不符合罗氏的差别原则。**它并没有将起跑线往前提（改善发展条件），而是将终点线往前提（降低录取标准）。在农村贫困地区内部，比起将孩子送入高中的家庭，那些孩子未升入高中的家庭具有更不利的社会经济地位。扶助贫困地区居民的政策首先应当提高当地高中的就读率，而不是照顾已经升入高中的学生。**受到照顾而进入大学的贫困生，由于学习排名靠后而产生厌学行为，也很难说实现了弱势群体的利益最大化。

即使招生优惠政策贯彻了罗尔斯的平等观，恐怕也会将中国带入荒谬的境地。在罗尔斯看来，个体在现实世界中获得的优势或劣势就像全凭运气抽得的彩票。不仅家庭背景和天赋如此，甚至个人的努力也是如此，因为努力的方向也受到偶然的际遇影响。既然人与人之间的不平等状况大都来自偶然的运气，罗尔斯认为制度设计应当尽量减少运气造成的差距。可事实上，一个人的智商水平和家庭环境虽然有着偶然的成份，很大程度上仍然来自于父母的遗传和馈赠，符合另一位美国政治哲学家诺齐克（Robert Nozick）所说的“转让的正义原则”。中国学者理应发展和阐释一种中和的平等主义，说明教育政策应当干预哪些不平等状况，同时承认另一些的合理性。

**▍**五、政策改革建议

中国在1949年后统一了高等院校体系的教学和管理工作，教育部和其他部门能够根据既定政策目标有效地执行各项招生计划，包括高校录取制度中的优惠政策。这些政策有些已被废止，有些延续至今，最近十年中国政府又出台了倾斜力度很大的新政策。招生优惠政策的目标本身都具有合理性，大学录取也应考虑多重目标，而非以单一的学术标准招收学生。招生政策设计中的关键问题在于：考虑到为实现这些政策目标而付出的代价，录取标准应当降低到什么程度？

**中国招生优惠政策的受益群体主要包括工农子弟、少数民族考生、落后省份和贫困地区考生。这些优惠政策的确富有成效，提高了特定背景的生源规模和比例。不过，一项富有成效的政策未必是善政，只有权衡了取得成效的代价后才能做出判断。**根据上文的分析，即使在黑龙江这样人口较少的省份，10分的加分优惠就意味着受益者跳过一千多名普通考生而被录取，这些普通考生中不少人的境遇也许同样值得政策照顾。双重或多重标准减少了很多普通考生就读大学的机会，以低分入校的考生也担心让同学轻视。中国当前实行的招生优惠政策在某些情况下将特定群体的录取标准拉得过低，由此导致了可观的效率损失，浪费了大量教育资源，也不符合普通考生和部分目标群体的利益。

中国在1956年发布的招生录取办法曾规定优先录取的分数幅度在总分以下20分之内，教育部在2004年的招生工作通知也规定，同一省份考生的最高加分幅度不得超过20分。根据一次关于高考公平性的问卷调查，少数民族学生对加分政策的认可度虽高于其他受访者，可他们当中也只有22.8%的人支持20分到50分之间的加分幅度，支持超过50分加分的人数比例更小，只有3.5%。

**然而，各类招生政策文件往往并不指明“适当降分”的分数限度，这使优惠政策的问题和代价在执行过程中趋于严重。有鉴于此，逐渐缩小各类群体之间录取线差异，可以使资质更为接近的学生进入中国高校，减少因标准不同导致的制度代价。**例如，专项计划将降分幅度缩小至10至20分，在此范围内优先录取确实来自贫困家庭的考生，而非追求贫困地区的招生规模。这样既可以保证优秀的贫困生继续进入一流院校，同时避免错配效应发生在他们身上。有些学者可能担心此举会减少弱势群体的录取数量，其实减少政策优惠大体而言并不会让这些学生失去升学机会，只是让他们就读于更适合自己学习进度的大学。

2014年，中国国务院颁布了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，指出“区域、城乡入学机会存在差距”的问题，同时也要求招生改革“遵循教育规律”。教育部门和各类大学应当将高考成绩等相关数据开放给学术界，供有关领域的学者对招生政策的实施效果进行深入研究。在这些研究的基础上，中央和地方政府可以进行一次摸底和清查工作，保留理据充分的优惠政策，削弱代价较大的政策力度。改善贫困儿童的成长环境，而不是等到高考时给予照顾，也许对他们更具有实在的意义。中国政府也应为贫困地区的幼儿教育和基础教育投入更多资源，将政策重心从终点线转移到起跑线。