北约首次把中国视作“挑战”? 这个国家的表现不同一般｜文化纵横_风闻

孔元 | 中国社会科学院欧洲研究所

【导读】近期有消息传出，北约将通过十年来最新的战略文件，其中再次把俄罗斯定义为“威胁”，并首次提及“中国崛起的挑战”。值得注意的是，英国在推动北约对俄、对华强硬方面，表现最为积极。英国这么做，原因是什么？

本文指出，在安全问题上依靠以美国为首的北约，是二战后英国维持对苏（俄）、对欧均势的两全之策。但英国脱欧后，欧洲安全格局由英美欧三边博弈转变为美欧中俄四方博弈：美国转向“印太”，欧洲提出“战略自主”，俄罗斯寻求挑战西方，中国被污名化为欧洲威胁，英国在国际格局中的地位却日益边缘化。俄乌战被英国视为一个扭转现状的机会。于是英国积极介入，一方面通过拉美压欧，维持跨大西洋阵营的团结，****另一方面通过渲染“中俄威胁”，试图把世界拖入两极格局，最终自己成为塑造欧洲新安全格局的“领导者”****。此外，英国还提出“预先防范”中国对印太地区的安全威胁，并声称“确保台湾有足够能力进行自卫”。这些做法实际与北约最新对华立场相呼应。眼下，本届北约峰会正通过“中俄绑定”为建构“全球北约”铺路。通过主动表态和积极介入，便成为英国引领北约改革、重振全球领导力的重要机遇。

本文原载《文化纵横》2022年6月刊，原题为《重振领导力：俄乌冲突中的英国战略》**。**仅代表作者观点，供诸君参考。

重振领导力：

俄乌冲突中的英国战略

围绕俄乌冲突，欧洲正在上演一场世纪大戏，各方带着相互矛盾的诉求参与到欧洲安全的战略博弈中。其中，英国的作用格外突出。3月25日，乌克兰总统泽连斯基在接受《经济学人》采访时指出，英国在俄乌冲突中没有施展“平衡术”，而是全心全意站在乌克兰一边，在对乌援助方面，英国首相约翰逊是其他国家的典范。4月9日，约翰逊现身基辅街头，5月2日，约翰逊在乌克兰最高拉达（议会）发表演讲，成为俄乌冲突发生以来首位向乌克兰议会发表讲话的西方领导人。

英国的立场是多种因素作用的结果，也不排除约翰逊是在刻意打造“战时首相”形象，以唤起公众支持，应对“聚会门”引发的辞职风波。本文指出，**英国在俄乌冲突中的态度，远非“即兴表演”或哗众取宠的刻意炒作，而是基于自身实力和安全利益，对于欧洲安全格局深思熟虑的结果。**通过积极介入俄乌冲突，英国意在扭转美欧中俄四方博弈的格局，**一方面通过拉美压欧，维持跨大西洋阵营的团结；另一方面通过渲染“中俄威胁”，将世界拖入两极格局，进而扭转多极化的发展趋势。**英国试图借助这一系列的运筹帷幄，先发制人占据主动优势，成为塑造欧洲新安全格局的“领导者”。

**********▍**********英国与战后欧洲安全结构演变

“二战”之后，英国曾梦想通过与法国结盟，把西欧建设成美苏之间的“第三种力量”。1947年，英法签订《敦刻尔克条约》，建立双边军事联盟；1948年，英法荷比卢签订《布鲁塞尔条约》，成立布鲁塞尔条约组织，组建起一个政府间防务联盟。但由于英国实力衰退，英美苏三大国体系迅速向美苏两极体系衰变，英国意识到必须将美国引入西欧集体防御体系中。1949年4月，美国会同西欧诸国签订《北大西洋公约》，建立北大西洋公约组织。1950年12月，布鲁塞尔条约组织的军事机构并入北约。

布鲁塞尔条约组织和北大西洋公约组织成立的初衷包含“遏苏防德”双重考虑。随着美苏两个阵营对峙加剧，美国提出重新武装德国以对抗苏联，但遭致法国反对。为了迎合美国的要求，法国提出组建欧洲军，建立包含西德在内的欧洲防务共同体。1954年，英美加法荷比卢德意九国就重新武装德国达成两项决议，一是吸纳德国加入北约，二是将布鲁塞尔条约组织更名为西欧联盟，并吸收联邦德国和意大利加入。这使得欧洲至少在名义上建立起两套防务体系。

但在实际运行中，西欧联盟军事职能被北约弱化，以跨大西洋地缘政治空间为导向的北约机制成为欧洲首要集体安全组织。在欧洲防务问题上全心全意依靠以美国为核心的大西洋联盟，辅之以支持传统的政府间合作的欧洲组织，从而维持英国在欧洲的领导权，也成为英国维持对苏、对欧均势的两全之策。

1965年4月，法德意荷比卢六国外长签订《布鲁塞尔条约》，建立欧洲共同体，欧洲经济一体化进程加速。冷战结束后，法德希望加快推进欧洲一体化，建立包含共同外交和防务政策在内的欧洲联盟（以下简称“欧盟”），但英国坚持以北约和西欧联盟为核心的西欧防务体系。作为妥协，欧盟成立的同时，西欧联盟延续了下来，被赋予欧盟的“防务臂膀”和北约的“欧洲支柱”的双重功能。[3]直到2009年12月1日《里斯本条约》生效，欧盟共同安全与防务政策正式确立，西欧联盟才随之解散，欧洲安全体系转变为北约和欧盟共同安全与防务机制两套体系。

**在构建欧洲共同安全与防务体系的过程中，英国通过主动介入成为领导者，并希望其作为北约的补充来发挥作用。****但随着欧洲防务一体化的深化，欧盟体系与北约的竞争关系凸显出来，进而与英国的立场发生冲突。**2016年6月24日，英国公投脱欧，英欧围绕外交、安全和防务合作展开数轮博弈，最终没有在这些议题上建立任何正式的磋商或行动机制。2020年12月24日，英国政府与欧盟委员会同时宣布，就英欧未来关系达成协定。但由于外交政策、安全和防务合作不在协议范围内，从2021年1月1日起，英欧之间将没有协调外交、安全和防务政策的框架。

**********▍**********欧洲安全的“四方博弈”与英国的边缘化

2016年以来，欧洲安全格局面临拐点，英美欧三边博弈格局向美欧中俄四方博弈演化。**美转向“印太”，并试图将欧洲拉入对中国的战略竞争中，俄罗斯对融入欧洲安全秩序失去耐心，将北约视为战略威胁，与西方世界对抗加剧。中国无辜躺枪，被污名化为欧洲安全威胁。**四方力量合纵连横，经济安全利益互相交织，使得博弈态势日趋胶着。

第一，美国转向“印太”。美国在冷战时期奉行“欧洲优先”的战略，通过北约体系和支持欧洲一体化建设遏制苏联。冷战结束后，美国地缘政治中心东移，将应对中国崛起视为最大战略任务。小布什开启了这一进程，但“911事件”爆发后，美国转向反恐战争，推迟了这一进程；小布什之后，奥巴马从伊拉克撤军，在欧洲安全事务上退居幕后，实施“亚太再平衡”战略，加强在亚太地区军力部署；特朗普退出伊核协议、从叙利亚撤军，要求欧洲国家承担更多防务开支，出台“印太战略”，加大对华遏制，甚至不时流露出承认俄在欧势力范围，实现“联合制华”的算计。

2021年拜登上台后，撤离中东的决心更加坚决，甚至在未与欧洲盟友商议的情况下从阿富汗撤离；沿袭特朗普政府的“印太战略”，通过美日澳印“四方安全对话”和美英澳“三边安全伙伴关系”，组建反华制华小集团。拜登推崇价值观外交和联盟外交，大力修复被特朗普破坏的欧美关系，但为了避免“两线作战”带来的战略消耗，美国在保证不撤出欧洲和北约的情况下，会要求欧洲盟国增加防务支出，同时将之拖入对中国的战略竞争中去。欧洲由此陷入两难之境，即一方面担心美国因关注中国而更加忽视欧洲安全，另一方面担心因对华政策与美国不一致而丧失对美国的战略重要性。

第二，欧洲提出“战略自主”。**对美国退出欧洲的担忧放大了欧洲的战略焦虑，英国公投脱欧则消除了强化欧盟防务建设的障碍。于是以法德为轴心，以欧盟机构防务能力建设为核心的防务计划加速启动。**2016 年6月28日，欧盟出台“欧盟全球战略”文件，提出“战略自主”概念，指出软实力不足以应对这个分裂的世界，欧盟需要强化安全共同体建设。2016年11月，欧盟高级代表莫盖里尼提出“欧盟全球战略”的实施方案，将有效应对外部冲突和危机、加强伙伴能力建设、保护欧盟及其公民列为战略重点。

为实现这些目标，欧盟先后启动多项安全和防务倡议。2018年6月，欧盟9国国防部长签署欧盟干预倡议意向书，谋划组建独立的欧洲军队；2019年9月10日，提出要打造一届“地缘政治委员会”，宣示在2025年前将欧盟建设为真正的防务联盟；2022年3月21日，通过 “战略指南针”行动计划，旨在协调成员国不同的战略诉求，发展共同的欧盟战略文化，规定欧盟将建立多达5000人的快速反应部队，定期进行陆上和海上实弹演习，为建设共同防务联盟迈出坚实一步。

第三，俄罗斯寻求挑战西方。俄罗斯一直试图打造一个能够包容自己的欧洲安全体系，并尝试以不同方式融入欧洲安全体系。1994年，俄罗斯提出“泛欧洲伙伴关系”概念，希望将欧洲安全与合作组织（以下简称“欧安组织”）改革成为欧洲安全的核心机构，协调欧洲军事合作。之后，俄罗斯多次利用欧安组织表达建设新欧洲安全体系的立场，推动欧安组织在1999年通过《欧洲安全宪章》，提出安全不可分割原则（各国不应以牺牲他国安全为代价强化自身安全）。

1999年欧盟启动安全与防务机制之后，俄罗斯试图加强同欧盟的安全合作。此外，俄罗斯还曾试图加强同北约的安全合作，甚至希望谋求北约成员国身份。但这些示好的举动，都没能阻止北约东扩的步伐。2008年初，美国总统布什表示支持乌克兰和格鲁吉亚加入北约，触及俄罗斯底线，引发俄格战争，2014年乌克兰亲俄政权倒台，引发克里米亚事件。此后，北约通过在中东欧地区军演和部队轮换、部署导弹防御系统等方式加强对俄威慑，俄罗斯则将北约在边境附近的军事集结列为头号军事威胁，双方对峙愈演愈烈，呈剑拔弩张之势。

与此同时**，2016年以来美西方体系内外失衡，美国霸权体系存在松动的可能，俄罗斯意识到这是挑战西方霸权体系的良机。为此，俄罗斯一方面携手中国构建新型国际关系体系，另一方面把自身的安全目标融合到更为广阔的意识形态目标之中，宣扬资本主义的弊病，揭示自由国际体系的危机，支持西方世界内部保守主义势力和运动，形成能够挑战西方价值体系的文明形态。**

第四，中国被污名化为欧洲威胁。由于中欧相隔遥远，中国不构成欧洲的地缘政治威胁。中国政府历来重视中欧关系，视欧洲为国际政治的重要一极，期待欧洲能摆脱对美依赖，发挥独立自主作用。作为维护世界和平的两大力量、促进共同发展的两大市场、推动人类进步的两大文明，中欧如能在相互尊重、互利共赢基础上开展对话合作，将为动荡的世界局势提供更多稳定因素。

**但受“泛安全化”趋势影响，欧洲对华认知趋于负面，中国在欧贸易和投资被视为对欧“经济侵略”，中欧科研技术合作被视为“盗窃知识产权”，中国在欧正常民间交往被视为“政治渗透”，中国“一带一路”倡议被污名化为实现中国地缘政治野心的工具，中国与中东欧国家间合作机制被污蔑为分化欧洲。**2019年3月，欧盟出台对华战略文件《欧中战略展望》，对华做出合作伙伴、竞争者和制度性对手的三重定位，并先后出台外资安全审查机制、5G网络安全工具箱、外国补贴审查机制、政府采购机制、反经济胁迫机制等，加大贸易和投资保护，在涉疆、涉港、涉台等问题上加大施压力度。

拜登上台后，美欧成立贸易与技术理事会，加大在技术、气候、供应链安全等领域的协调力度。为配合美国印太战略，2021年9月16日，欧盟委员会发布《印太合作战略》文件，表达对印太区域安全威胁的关切。俄乌冲突爆发后，欧对中俄协作的疑虑加深，欧盟外交与安全政策高级代表博雷利指责中国表面上支持主权和领土完整，但实际上奉行“亲俄的中立”（pro-Russian neutrality）态度。中欧在俄乌冲突上的立场偏差，加深中欧在经济和政治、意识形态之间的失衡，无疑将进一步妨碍中欧建立战略互信，进而推动欧洲将中俄绑定。

**********▍**********英国通过俄乌冲突重振领导力

脱欧后，英对欧影响力下降，在国际格局中被边缘化，焦虑日切。为了消除人们的担忧和误解，时任英国首相特里莎·梅提出建设“全球英国”（Global Britain）的新规划，向外展示进取扩张的战略雄心。2019年，约翰逊就任英国首相后，推动出台《竞争时代的全球英国：英国国防、安全、发展和外交政策综合评估报告》（以下简称《综合评估》），规划野心勃勃的行动方案。俄乌冲突爆发后，英国政府谋得良机，通过多方位介入，积极塑造对其有利的欧洲安全格局。

第一，强化北约领导。《综合评估》指出，北约是英国在欧洲-大西洋地区集体安全的根基，俄罗斯是对英国安全“最严重的威胁”，这意味着英国将北约机制作为对欧、对美开展战略沟通的首要平台；另一方面，为了应对俄罗斯的安全威胁，英国不断加大在波罗的海、巴尔干、地中海和黑海的安全投入。

俄乌冲突爆发后，为加强对北约东南、东北部海空域的保护，英国进一步加强了在爱沙尼亚等地的军力部署。2014年北约峰会发布设立跨国联合远征军的北约倡议，英国发起由自己领导的联合远征军编队，由来自10个斯堪的纳维亚国家和北欧国家的部队组成。3月15日，英国主持联合远征军领导人峰会，宣布加强在北大西洋和波罗的海区域的联合演习，并将在波罗的海设立一个地区总部，通过拉脱维亚、立陶宛和伦敦之间的节点建设，加强联合远征军的协调作战能力。

第二，拆解欧洲“战略自主”。**由于脱欧失去了参与欧盟共同外交、安全和防务机制的资格，英国转而推动与欧洲国家的双边合作，由此不断侵蚀欧盟共同安全机制的根基。**2021年以来，英国已与爱沙尼亚签署强化合作意向声明，并分别与德国、比利时、拉脱维亚、丹麦签署联合声明，与希腊签署双边框架。加上之前签署的英法、英波合作条约，英国同欧洲国家的外交、防务和安全合作基本具备雏形。

**由于波兰和乌克兰在应对俄罗斯威胁方面的重要作用，英国政府一直在加大对两国的支持，特别是对乌克兰。**2014年克里米亚事件后，英国发起训练乌克兰士兵的“轨道行动”（Operation Orbital），迄今已训练22000名乌克兰士兵；英国还承诺帮助乌克兰重建海军，2021年6月23日，双方签署《执行备忘录》，共同推进强化乌克兰海军能力项目的建设，包括建设新的海军平台和防御性舰载武器、培训乌克兰海军人员、建立新的海军基地，以及购买两艘桑当级扫雷舰；2022年1月21日，英国宣布将成立一个新的英-波-乌三边组织，表明英国在北约等多边机制和双边机制外，还将“小多边”机制视为强化欧洲安全的重要手段。

第三，确保俄罗斯失败。随着战况的推进，英国政府开始明确将“普京失败”作为战略目标。2022年4月27日，英国外交大臣利兹·特拉斯指出，“乌克兰的战争是我们每一个人的战争”，这意味着英国对俄乌冲突的性质认识已经发生质变。尽管没有派出大规模部队参战，英国事实上以其他形式更深和更广泛地介入俄乌冲突。

**首先，通过对乌经济援助和对俄经济制裁，发动经济战争。**2019年4月11日，英国议会通过《俄罗斯制裁条例》。条例规定，英国政府将对被认定参与破坏乌克兰稳定或破坏、威胁乌克兰领土完整、主权和独立的人实施财产冻结。俄乌冲突升级后，英国议会又通过数个修正案，将制裁范围扩大至俄政府下属的实体，以及对俄罗斯政府具有经济和战略意义的企业及其所有者、董事和受托人，涉及的产业包括化工、国防、采掘业、信息通信技术和金融服务业。英国政府希望通过这一“史上最强有力”的对俄制裁措施，表明英国对乌克兰主权和自决权的坚定支持，确保与俄罗斯往来亲密的人“无处藏身”。

俄乌冲突爆发前后，英国政府许诺为乌克兰提供约3.95亿英镑的发展援助，其中三年期1亿英镑援助用于支持乌克兰能源独立，2.2亿英镑用于应对人道主义危机，约0.74亿英镑用于支持乌克兰公共部门运作。除此之外，英国政府还承诺为乌克兰从多边开发银行申请的贷款项目提供10亿美元的担保；2022年2月2日，英国发起设立乌克兰复苏基金，为乌克兰经济发展、公共部门运作和能源独立提供支持；2022年3月8日，发起设立支援乌克兰国际集团（International Ukraine Support Group），为乌克兰提供更多长期的政治、人道主义、经济和国防支持；为帮助乌克兰重建，英国政府还决心与美国、欧盟和其他合作伙伴制定新的马歇尔计划。

**其次，不断升级加码对乌克兰的军事援助。**2022年1月18日，英国宣布向乌克兰提供2000枚NLAWS反坦克导弹，成为“第一个开始向乌克兰提供杀伤性援助的欧洲国家”；3月9日，英国防大臣披露，迄今已向乌克兰提供3615枚NLAWS导弹，并将提供少量“标枪”反坦克导弹、“星光”单兵便携式防空导弹；3月24日北约峰会期间，英国首相约翰逊宣布再向乌克兰提供6000枚导弹，为乌克兰军方提供2500万英镑的财政支持，用于支付乌克兰士兵、飞行员和警察的工资，并确保乌克兰武装部队配备优质装备。

4月8日，英国宣布价值超过1亿英镑的新军事援助计划，用于向乌克兰提供高级军事设备；4月9日，英国首相约翰逊访问基辅，宣布再向乌克兰提供120辆防空型“风暴”导弹发射车和反舰导弹，以大幅提高乌军短程防空能力，对付轰炸乌克兰城市的俄罗斯军舰；4月23日，英国防大臣表示将考虑为波兰提供挑战者2主战坦克，以填补波兰向乌克兰提供T-72主战坦克出现的空缺；4月26日，英国外交大臣声称，区分防御性武器和进攻性武器的时代已经过去了，这意味着英国未来在对乌军援方面将更加大胆果决。

**再次，加大信息战部署，应对“混合威胁”。**随着“后真相”时代的到来，英国政府将反击俄虚假信息作为作战手段之一。早在俄对乌克兰发动特别军事行动之前，英国政府就通过主动泄密的方式，反击俄罗斯散布的无意发动战争的各种“烟幕弹”。英国防部更是破天荒地在推特上发布俄军军事集结情况，分析可能的作战路线和方案。

2月下旬，英国外交大臣特拉斯设立政府信息中心，负责对俄信息战。该机构通过广告公司在VKontakte等俄罗斯社交媒体平台传播英国立场，并通过“预先揭穿”（pre-bunking）的方式，反击虚假信息宣传。在俄罗斯对乌克兰发起特别军事行动后，英国防部的情报披露变成“日更”，公布俄罗斯军队部署信息和行动计划。由于没有公布关于乌克兰损失、军事失败或潜在战争罪行的信息，这种披露很容易误导公众对战争的认知。4月13日，俄外交部发言人指责乌克兰在“英国经验丰富的情报机构的领导下”，通过包装屠杀惨案对俄罗斯发布虚假指控，这意味着英国可能深度卷入了乌克兰应对俄罗斯的宣传攻势中。

**最后，连带打击中国。**2021年3月，英国确立了“挑战、竞争、合作”对华合作框架，英国首相约翰逊强调，这是基于英国国家利益判断，在平衡经济、安全和价值观因素基础上的审慎选择。英国政府提出“欧亚安全一体观”，向“印太”倾斜，改变聚焦欧洲-大西洋区域的传统地缘战略，这构成了英国全球战略的重要调整。俄乌冲突爆发后，英国一方面极力渲染中国对欧洲的安全威胁，指出中国没有谴责俄罗斯的行为，反而深化了对俄罗斯的贸易，此外，中国试图胁迫立陶宛，并且批评北约东扩的政策；另一方面提出要“预先防范”中国对印太地区的安全威胁，并声称要“确保台湾有足够的能力进行自卫”。

**这些做法实际是对北约最新对华立场的回应。**2020年11月25日发布的《北约2030议程报告》指出：“虽然中国不像俄罗斯那样对欧洲-大西洋地区构成直接的军事威胁，但它正在将其军事影响力扩大到大西洋、地中海和北极，深化与俄罗斯的防务关系，并发展具有全球影响力、广泛的空基能力和更大的核武库”，因而“从长期来看，中国越来越有可能在全球投射军事力量，包括在欧洲-大西洋地区”。2022年6月，北约峰会将通过新的战略构想，通过“中俄绑定”为建构“全球北约”铺路，将构成重要的战略调整。而通过主动表态和积极介入，便成为英国抢占先机、引领北约改革的重要机遇。