“针对中国？这桩6000亿的大生意，其实还有三个目的”｜文化纵横_风闻

✪  解一然 | 北京大学法学院

【导读】2022年6月26日，拜登在G7峰会上宣布，七国集团将筹集约6000亿美元，开展全球基础设施投资建设。这一消息引发全球关注，有论者认为，这一举动直指中国的“一带一路”倡议。不过事实上，这并不是美欧第一次提出类似计划。

从2019年开始，一场“互联互通战争”就已打响。美国、英国、欧盟多次通过“蓝点计划”等方案提出，要促进全球高质量基础设施建设，制定全球基建标准，创造全球市场，促进资本流通。本文分析，美欧之意在于4点：（1）为企业开拓市场，创造收益；（2）服务各自外交战略目标；（3）建立价值观驱动的欧美联合方案，通过高标准、高规格的基建方案，提供取代“一带一路”倡议的新选择；（4）发展全球治理新规则。

然而，在当前全球环境中，美欧的划也存在一些短板，例如：附加政治条件，输出西方价值观，难以赢得发展中国家认同；美欧各国自身面临艰巨的“国内重建”任务，行动力有待考验；资本逐利的特性，意味着“战略融资”和“私人融资”的矛盾难以调和；美欧国家之间也有内部竞争；明确针对“一带一路”，对抗色彩过浓。作者指出，让“互联互通战争”变成真正的全人类合作共赢，这是中国一直在呼吁的，但能否真正实现，需要美欧的转变和合作。

本文原载《文化纵横》2022年第1期（2月刊），原题《“互联互通战争”？》，仅代表作者观点，供诸君参考。

“互联互通战争”？

▍ 美欧携手全球基建

2019年11月4日，美国、日本和澳大利亚在泰国曼谷召开的印太商务论坛（Ind-Pacific Business Forum）上联合发起“蓝点网络计划”（Blue Dot Network），宣称要在开放和包容的框架内，促进高质量的可信任的全球基础设施建设。“蓝点网络计划”由美国国际发展金融公司牵头、日本国际协力银行和澳大利亚外交贸易部负责实施，通过鼓吹制定全球基建标准，打造全球影响力。美国政府计划将“蓝点网络计划”纳入2020年七国集团峰会议程，但该年峰会因为疫情原因被取消。2021年拜登上台后，在6月11日于英国康沃尔郡召开的七国集团峰会上提出“重建更好世界”（Build Back Better World）倡议，试图通过主要由美国领导的、以西方主流价值观为导向的基础设施伙伴关系，来满足全球基础设施发展的需要。

2021年7月12日，欧盟外交事务委员会通过决议，要求欧盟委员会起草欧盟全球互联互通战略。2021年12月1日，欧盟委员会发布名为《全球门户》的联合通讯文件，提出欧盟拟在2021~2027年间动员3000亿欧元用于全球基础设施建设。“全球门户”的投资重点为数字、卫生、气候、能源和运输部门以及教育和研究五大领域，主要投资项目包括光纤电缆、清洁运输走廊、清洁电力传输线等物理基础设施，以加强数字、运输和能源网络。“全球门户”的融资渠道，包括欧洲可持续发展基金提供1350亿欧元，其他欧盟外部援助计划下的赠款融资180亿欧元，以及欧洲金融和发展融资机构提供的1450亿欧元。此外，欧盟还将利用新型金融工具吸引私人资本加入，并探索建立欧洲出口信贷机制，以补充成员国层面的现有出口信贷安排，并提高欧盟在这一领域的整体实力。

在2021年11月召开的联合国气候变化大会上，英国首相约翰逊提出“清洁绿色倡议”，该倡议将在未来五年内将英国绿色援助投资翻一番，达到30亿英镑以上，并为清洁基础设施项目提供新的融资担保。在2021年11月15日的外交政策演讲中，约翰逊暗示将追随美欧诸国，成立新的投资机构，创造新的市场，促进私人资本流通。2021年11月25日，英国外交大臣特拉斯宣布将英联邦开发公司（Commonwealth Development Corporation）改组为英国国际投资局（British International Investment），该机构致力于在2025年之前，实现每年80亿英镑的公共和私人投资，用于亚洲、非洲和加勒比地区中低收入国家的基础设施建设和技术更新工作。英国国际投资局将在新主席戴安娜·雷菲尔德（Diana Layfield）的领导下，同英国出口金融处（UK Export Finance）和国际贸易部联合开展工作，在人身自由、产权保护和自由市场原则下，通过提供清洁、诚实和可靠的融资，为发展中国家提供可持续的基础设施建设，并避免中低收入国家背负坏账和不可持续的债务。

▍ 美欧基建倡议的战略诉求

第一，为企业开拓市场，创造收益。根据G20的估计，到2040年，全球基础设施投资赤字将达到13万亿欧元。如果考虑到为限制气候变化和环境退化所需的进一步基础设施投资，这个数字就会跃升到每年1.3万亿欧元，这意味着全球基建领域有着巨大的收益空间。欧盟通讯文件明确指出，在帮助其他国家的过程中，欧盟也将为促进其自身利益、加强其供应链的弹性以及为欧盟经济开辟更多的贸易机会做出贡献，欧盟约有3800万个就业机会依赖于国际贸易。庞大的基础设施建设缺口，绿色和数字升级带来的巨大利润市场，都是西方国家政府的重要目标，通过推动对发展中国家的基建投资，旨在为本土公司开拓市场，创造更大收益。

第二，服务各自国家的外交战略目标。美国特朗普政府提出“大国竞争”口号，将国家战略从全球反恐转移到围堵中国崛起上来，拜登政府延续其基本框架，通过深化对华“战略竞争”，捍卫美国主导的国际体系。“蓝点网络计划”提出后被纳入美国“印太战略”框架之中，成为美国政府遏制中国的诸多政策手段之一。“重建更好世界”则将这种战略遏制提升至多边平台，成为美国政府推动西方国家形成对华新共识的重要举措。英国在脱欧后提出“全球英国”战略，希望通过更灵活和积极有为的外交战略，实现英国的“大国”抱负。“清洁绿色倡议”和国际投资局都是英国打造其全球影响力，落实“全球英国”战略的重要举措。“全球门户”整合了欧盟2018年提出的欧亚互联互通战略，与日本和印度缔结的互联互通伙伴关系，以及与西巴尔干、东欧和南部邻国达成的经济和投资计划，并完全符合联合国2030年可持续发展议程和巴黎协定。通过发挥在气候和数字领域的领导力，强化在规则和标准制定方面的强项，突出在人权和价值观领域的优势，“全球门户”意在实现欧盟委员会主席冯德莱恩打造“地缘政治委员会”的政治雄心，实现欧盟“战略自主”的目标。

第三，建立“价值观”驱动的欧美联合方案，通过高标准、高规格的基建方案，提供取代中国“一带一路”倡议的新选择。美欧基建项目建立在对中国“一带一路”倡议的成见和偏见之上。在美欧国家看来，中国“一带一路”倡议投资标准低，项目运作不透明，通过制造“债务陷阱”来实现对项目受援国的政治和经济控制，“一带一路”倡议扩大了中国的地缘政治和地缘经济影响力，并冲击了西方长期主导的国际基建投资规则体系。为了抗衡中国“一带一路”倡议，美欧基建项目坚持西方价值观导向，强调以私人资本为主要融资来源，聚焦在气候、公共卫生和健康、数字技术、性别平等四个领域，宣称将通过高标准和透明度、可持续的项目运作，为受援国带来实实在在的利益，推动受援国经济社会平衡发展。

2021年6月，七国集团在英国举行首脑峰会，会后发表了联合公报，宣布将以价值导向、强化合作、市场引导、高标准作为全球基建的主要原则。在公布“全球门户”计划的讲话中，冯德莱恩也反复强调，“全球门户”是“价值驱动的”“透明的”“善治的”，是在“创造联合，而不是制造依附”，且致力于建设“可持续的基础设施”，从而跟中国的“一带一路”倡议形成对比。她明确表示，“全球门户”是一项反华举措，她说：“很多国家有跟中国打交道的经验，现在它们需要更好的、不同的报价。跟欧盟的合作不会带来不可持续的债务问题。”当被问及她的计划是否能够与中国在世界各地的大规模项目竞争时，她回答说：“是的，绝对可以。”因为“我们让私营部门走在前面，这样的私营部门在中国是不存在的”，“因此，这是一个真正的替代性选择”。

第四，西方的全球基建倡议旨在发展全球治理新规则。在2021年11月发表于《外交事务》的《新经济学：美国及其盟友正重塑支出和贸易规则》一文中，美国罗斯福研究所总裁兼首席执行官菲利西亚·王（Felicia Wong）指出，2021年七国集团峰会标志着全球经济政策的转型，即不再对市场发展持自由放任态度，而是希望通过大规模政府投资，促进能源和数字转型，创造“高质量的未来增长”。

全球基建是经济新共识的国际维度，它反映出美欧重塑全球发展议程，通过自身转型带动全球转型的战略愿景。基于此，将西方的基建标准和项目嵌入现有的双边和多边机制中，就成为它全面落地的关键。在双边层面，6月份美欧峰会决定成立美欧贸易和技术委员会，合作促进全球互联互通；欧盟还计划在与日本和印度的互联互通伙伴关系的基础上，与东南亚国家联盟建立互联互通伙伴关系，并在拟于明年召开的欧非峰会上重点推介“全球门户”倡议。在多边层面，七国集团峰会、二十国集团峰会、经合组织、联合国都成为美欧携手塑造新规则的重要平台。

2021年12月3日，七国集团发布《基础设施投资伙伴关系》元首声明，指出七国集团领导人将根据6月七国集团峰会精神，大力推动全球基建，弥补全球基础设施投资缺口；七国集团将在二十国集团框架内，推动实施现有国际原则和标准，并督促二十国集团成员国遵守经合组织《反贿赂公约》；通过跟多边开发银行、国际货币基金组织等合作，促进可持续融资，并确保《巴黎协定》的规定得到落实。

▍ 美欧基建倡议的缺陷和不足

第一，附加政治条件，输出西方价值观，无法赢得发展中国家政治认同。西方国家长期的殖民历史，是它们在发展中国家开展投资合作的历史负担。发展中国家珍视国家主权和自治权利，忌惮外国势力干涉，附加“民主价值观”等政治条件的合作方式不一定可取。正如《环球时报》英文版评论《旨在跟“一带一路”竞争的欧盟3000亿欧元计划注定失败》指出的，附加政治条件是欧洲援助发展中国家的老问题，也是其失败的原因。附带有意识形态偏见的援助不仅不能促进发展中国家的经济发展，而且由于过多的政治干预会扰乱当地政治和社会。

第二，西方各国如今面临着艰巨的“国内重建”任务，这无疑将阻碍它们全球战略雄心的实施。为了应对逆全球化和疫情的双重冲击，西方各国政府将“国内重建”作为施政重点，但能否动员充足资金参与全球基建，尚未可知。在参议院否决拜登政府规模达1.75万亿美元的《重建更好未来法案》（Build Back Better Act）时，美国西弗吉尼亚州民主党籍参议员乔·曼钦（Joe Manchin）指出，这份法案将极可能令美国的财政债务和正在攀升的物价进一步上涨。面对奥密克戎变异体的疫情威胁和国际竞争升级的地缘政治威胁，曼钦表示“债务的不断增加会严重阻碍迅速和有效应对这些悬而未决的威胁的能力”。

遭受打击的并不只有拜登。近来变异新冠病毒奥密克戎毒株迅速蔓延，欧洲成为重灾区。世界卫生组织发布的每周流行病学报告显示，从12月13日到19日，全球新增新冠肺炎确诊病例410万例，新增死亡病例4.5万例。在新增的感染患者中，欧洲占比高达63%。法国、英国相继在圣诞前后创下新冠病毒感染的单日新增病例数量新纪录。与此同时，随着天然气和电力价格飙涨，高昂的能源价格持续冲击着本已因疫情而持续低迷的欧洲经济，欧洲再度陷入能源危机。在双重打击下，欧洲各国政府财政在满足社会福利体系开支和疫情防控救治开支方面正面临着更加严峻的考验。

这也意味着，如果美欧国家不能实现国内产业复兴，就无法跟拥有强大制造业能力的中国进行竞争。正如布鲁塞尔自由大学国际政治教授乔纳森·霍尔斯拉格所言，全球基建考验的是一个国家资金池的大小和产业链的完整程度，如果美欧国家不能完善发展本国产业链，保持一定的贸易盈余，就无法在这场竞争中赢得优势。

第三，如何协调“战略融资”和“私人融资”的矛盾，仍然构成对美欧基建项目的挑战。美欧国家将基建问题视为抗衡中国“一带一路”倡议的战略设计，但在具体实施过程中，又希望维持它以私人资本为主导融资来源以及“市场主导”的特色。在具体实施过程中，如何保证二者方向一致、利益共赢，仍然面临挑战。在2021年11月30日发表的智库报告《跨大西洋工具：协调欧美应对中国》中，荣鼎集团中国业务负责人诺亚·巴金（Noah Barkin）和荣鼎集团副董事阿加莎·克拉茨（Agatha Kratz）指出，美国缺乏战略性融资渠道，尤其是美国进出口银行仍然受制于严格的商业需求；欧盟能否利用其贷款机构欧洲投资银行寻找项目融资，以实现其战略愿景也面临不确定性。在此背景下，公共资金能否产生“催化”效应，引导更多私人资本加入，从而将战略愿景转化为有效商业模式，将构成对美欧战略设想的持续挑战。企业趋利避害，进入一国的目标是实现盈利，如果这些政治规划无法落实为有效的商业模式，将加大企业进入的阻力；此外，企业追求互利双赢，不认同欧美政客“非此即彼”的对抗性思维，说服他们加入对抗中国的敌对阵营，不一定符合他们的本意。

第四，美欧国家需要找到解决内部分歧，避免恶性竞争的手段。一方面，美欧国家有自己的国家利益追求，在抗衡“一带一路”倡议问题上，不一定能实现完全对接。比如，由中国中远集团运营的希腊比雷埃夫斯港，是“一带一路”倡议项目的一张名片，希腊就没有理由为配合欧盟立场，站在与中国对抗的阵营。另一方面，美欧国家企业同样存在同质竞争，协调起来也将异常艰难。除非能够确保美欧公司都能够从中受益，不然美欧企业在第三方市场的激烈竞争，将成为持续分化美欧战略愿景的不和谐因素。

第五，充满对抗色彩，而不是合作共赢，注定无法长远。欧洲外交关系委员会主席马克·莱昂纳德（Mark Leonard）在其新著《不安的时代：互联互通如何制造冲突》中指出，互联互通是把“双刃剑”，它促进了全球贸易流通和人员流动，但也可能导致斗争和竞争，现在世界正陷入“互联互通战争”（connectivity wars）之中。可以说，美欧充满敌对色彩的基建方案，恰恰是“互联互通战争”的典型反映。

在2021年11月9日例行记者会上，我国外交部发言人汪文斌表示，中方认为全球基础设施领域合作空间广阔，各类相关倡议不存在相互抗衡或彼此取代的问题。世界需要的是搭桥而不是拆桥，是互联互通而不是相互脱钩，是互利共赢而不是封闭排他。这意味着美欧国家应跟中国一起努力，将封闭对抗的零和博弈转化为合作互利的双赢逻辑，从而推动世界各国共同发展振兴。

本文原载 《文化纵横》2022年第1期（2月刊），原题《“互联互通战争”？》 。 欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。