村镇银行取款难：校准中小银行的经营定位_风闻

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· 贾铭 | 文·

4月18日，河南多家村镇银行先后发生资金危机，无法向储户提供取款服务。

4月19日，许昌市公安机关依法对河南新财富集团投资控股有限公司涉嫌重大犯罪立案侦查。

4月25日、4月30日、5月18日、5月20日，中国人民银行、银保监会等机构，分别多次对取款难事件做出回应。

6月18日，河南省许昌市公安局通报了对涉事的新财富集团立案调查的情况。

目前，大多数讨论都集中在为何取款难、储户能不能取回资金、以及健康码滥用的问题。我十分相信，在公安机关和地方监管机构介入、社会舆论和上级监管机构关注的情况下，再加上我们这几年有了处置包商银行等的经验，各方一定可以妥善处置此次村镇银行取款难的问题，保障金融消费者的合法权益。而对于健康码滥用，该行为性质极其恶劣，6月17日，河南公告，郑州市纪委监委已经启动了调查问责程序。但笔者建议，中央纪委国家监委应该及时介入，必须明确到具体的责任人，追究相关责任人员的法律责任、甚至刑事责任，并及时向社会公开，接受公众监督。

本文不再详细讨论上述两个问题，而主要聚焦包括村镇银行在内的中小银行存在的一些一般性问题，以及提供一点改进建议，仅供参考。

概念性铺垫

很多人其实对银行并不了解。中国的银行大致分为村镇银行、农村信用社、农商行、城商行、股份制银行、国有商业银行、政策性银行这么几种。

工农中建交邮是6家国有商业银行，国开行、农发行、进出口银行是3家政策性银行，以及还有12家全国性股份制商业银行（招商、中信、光大、民生、兴业、浦发、广发、浙商、华夏、平安、恒丰、渤海）。除上述21家银行外，剩下的就是城商行、农商行、农村信用社和村镇银行，这四者比较好识别，通常名字中就带着，比如：禹州新民生村镇银行、许昌农商银行、包头市商业银行。包头市商业银行是包商银行的前身，是城市商业银行，转制后的包商银行（包商银行股份有限公司）是区域性股份制银行。农商行是农村信用社的升级版。

**业内通常把除六大行和三家政策性银行之外的其他银行，称为中小银行。**从规模上看，城镇银行、农村信用社、农商行、城商行，都属于中小银行，但由于其特殊的历史背景和定位，我们在描述的时候，也会单独称为城镇银行、信用社、农商行和城商行。

特别的，很多人容易把村镇银行和农村信用社混淆，但其实村镇银行的诞生时间较短，于2006年底由原银监会推出，初衷是为了补充农村金融体系，也为民间资本进入银行业打开渠道，单体资产规模一般不大，业务范围也较简单，“就是存、贷、汇三种”，是中小银行中的小银行。而农信社可以追溯到解放初期的合作化运动，即生产合作社、供销合作社、信用合作社。虽然那时的信用社是由小农经济发展起来的，规模比较小，管理水平低，但确实是农信社的前身。

中小银行是中国金融系统的重要组成部分。

中小银行，特别是农村中小银行在县域有大量营业网点，有数量最多的信贷员，更关键的是，它们拥有时间最长、最全的农户信用记录，所以解决或者至少辅助解决了很多国有大行无法解决的金融服务问题，具有一定的普惠金融属性，是促进地方经济发展、支持三农和为中小微企业提供金融服务的中坚力量。

数据显示，截至2021年末，全国共有农村中小银行3902家，其中农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行）2199家、村镇银行1651家、资金互助社39家、贷款公司13家。资产、负债分别为45.7万亿元、42.2万亿元，均占银行业的14.1%，较2017年末分别上升0.7个百分点；资本充足率12.4%，不良贷款率4%，拨备覆盖率122.9%。

异地揽储问题

此次村镇银行取款难，有一个非常特别的现象是异地维权储户特别多。

但事实上，村镇银行等中小银行的定位，一直是立足当地、服务中小微的区域性经营定位，对银行业的监管也一直是属地监管为主，除特殊情况外，村镇银行异地揽储本身就不合规。如果我们的金融消费者对行业监管规则有所了解，在第三方平台购买产品时，就应该先打个问号。

有业内人士辩称，从目前的监管规则来看，只对某类银行的资产投放有地域限制，负债端没有明确限制。

确实，此前监管部门对农商行信贷投放有这方面的明确要求。

2019年初，银保监会发布《关于推进农村商业银行坚守定位 强化治理 提升金融服务能力的意见》，要求农商行严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区），新增可贷资金70%以上要用于本地。

但是，就村镇银行而言，2018年1月9日，原中国银监会发布了一份《关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》的文件，文件明确要求，除该文发布之后成立“多县一行”制村镇银行可以在注册地辖区外设立支行外，其他村镇银行只能在注册地辖区内设立分支机构。

另外，即使对可以在注册地外设立支行的农村商业银行来说，2019年12月26日，银保监会也曾发文（《农村中小银行行政许可事项实施办法》），又详细规定了较为严格的行政许可条件，如注册资本不低于5亿元人民币。仅注册资本一项，就排除了大多数县（区）农商行。所以，大部分农村商业银行只能在注册地展业。

2020年10月23日，央行发布的《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》又要求，“要完善商业银行业务范围与业务规则；明确区域性商业银行的本地化经营要求，推动商业银行立足当地、回归本源”。

退一步讲，即使没有监管明文要求，从业者自己也应该十分清楚。异地揽储的成本比本地揽储的成本高，对银行个体来说，本来中小银行流动性管理水平就不尽如人意，还要突破现有的监管框架，大规模吸收异地的、不稳定的互联网存款，会大幅度增加成本、增加流动性管理的难度，促使银行在资产端追求高收益资产、高风险项目，很容易导致资产端风险增加，进而增加系统性金融风险。

很多银行异地展业的同时，还存在高息揽存、缩短付息周期、发放加息券或返现等变相提高存款利率的情况，这又违反了国务院颁布的《储蓄管理条例》。

所以，如果业内人士再辩称监管对中小银行的负债端没有限制，那我觉得是在揣着明白装糊涂。

但板子不能全打在中小银行的身上，现在的监管框架存在一个制度设计上的问题。比如，部分地区的地级市城区农商行合并重组后，可以通过分支机构搬迁的方式到地级市所辖县域展业，但县域包括城镇银行在内的中小行却不能反过来到地级市的城区展业，这不符合公平竞争原则，加剧了农村中小银行的经营压力。

异地揽储只是中小银行经营困境的一个小方面。那中小银行还面临什么困境呢？

中小行经营困境

中小银行的很多问题是自诞生之日起就同时出现的，有些问题则是发展过程中新出现的。

第一，战略定位的内在冲突。

有人说，中小银行的战略定位不清晰。事实上中小行的战略定位一直很清晰，目的就是打通金融服务的最后一公里，支农支小，服务三农和中小微企业。但是，商业银行本身是盈利机构，有盈利诉求。为什么大行不愿意做三农融资和小微融资，无非是贷款金额低、放贷成本高、违约率高、利润率低。所以中小银行的设立初衷和商业银行的盈利诉求本身就有内在冲突。在经营过程中承担政策性任务，而政策性与商业性金融行为的界线又比较模糊，自身经营性亏损与承担政策性任务形成的亏损很难区分，导致改革创新实践与改革目标设定的矛盾凸显，利用政策性红利掩盖风控缺失和财务亏损等道德风险问题很严重。

第二，没有稳定的客户群体。

对银行来说，存款是贷款的基础，存贷差是重要的利润来源。中小银行的金融业务受到严格监管，所以存贷款业务就更为重要。有存款就要获客。国有六大行历史长、信誉高，无论是对公还是对私，都有非常稳固的基础客群。农信社和农商行由于长期扎根农村，也有较为稳固的基础客群，只要当地的经济发展不是太差，业务通常比较稳健。但在一些人口流出地，农商行的经营也面临困难。但对城商行和村镇银行来说，获客较其他银行都相对更为困难。城商行早期是为了服务城市个体工商业者，但后来国有大行和股份行发展得都比较好，所以挤出了城商行的份额。村镇银行则要跟农商行抢客群。

第三，复杂的政-银-企关系。

无论是政府部门还是这些年参股、控股银行的民营企业，都有一个认识误区，认为银行主要的功能就是放贷款。甚至政府部门成立银行的目的就是为发展当地经济发放贷款，尤其是自己积极主导的项目和企业。民营企业参股、控股的目的，并不是投资股权本身的收益，而是能够为自己企业的发展更方便地提供融资。

2003年的农信社改革，成立了省联社，将农信社的管理权限下放到地方政府，缩短了管理链条，减少了地方对中央的亏损转嫁。但同时，省联社集管理、协调、指导、服务于一身的功能定位，又是一种结构设计缺陷，特别是“行业管理、行政管理、金融监管”的叠加带来了越位、缺位、串位等问题，省联社直接干预农信社人事任免，地方政府控制基层金融机构和金融资源，股东的监督权几乎被削弱殆尽，产生政府隐性担保等问题。此外，中小银行由于获客难，所以高度依赖大股东和存款大户，又很容易受到大股东影响。

第四，公司治理结构不健全。

长期以来，农村中小银行缺少有效的公司治理机制，机构及高级管理人员也未从理念上真正重视市场定位的重要战略价值，股权高度分散、内部人控制等问题普遍存在，机构内部无法形成科学有效的市场定位战略制定、实施和监督机制。村镇银行的设立和管理，按监管要求是主发起行制度，即村镇银行的主发起人必须为银行业金融机构，初衷就是为了加强村镇银行的经营合规性，控制风险。但由于很多地方的监管实力不足，很容易导致主发起行被虚置，出现一言堂、一股独大、大股东和银行内部人员合谋等问题。比如，2020年的某地的农信系统腐败案，有集团通过关联企业控制省内10家金融机构，包括一家城商行、六家农商行和三家村镇银行，融资余额117亿，逾期贷款近70亿。

第五，没有足够的人才储备。

中小银行人才缺乏是一个长期性的问题。农村信用社是在农业银行的帮扶下发展起来的，所以人才培养、制度设计、产品管理，都有农行的影子，甚至农行和农信社之间，还有干部流动。所以，农信社的人才底子相对还好。

但城商行，主要是在地方政府支持下从无到有发展起来的，所以人才和制度方面就相对差一些。但无论哪种中小银行，随着社会经济的发展、国有大行和大型股份行的发展、银行业务的转型，本就人才储备不足的中小银行，更面临人才流失的问题。

我们的银行系统，缺乏具有银行家、金融家格局的管理人才。很多银行管理者，还停留在机械地拉存款阶段，即便有一定的流动性管理意识，更多的也是为了应付监管，没有资产负债结构管理的意识。

第六，没有足够的科技投入。

全国性或者区域性商业银行，都在发展金融科技，选择差异化的数字化转型战略，甚至网商银行本身就是纯数字化的机构，没有线下网点。但中小银行没有足够的人力物力财力独立发展金融科技。另外，金融科技的发展与应用，一方面便利了金融交易，降低了交易成本；另一方面，可以突破物理网点和营业时间的限制。但矛盾的是，中小银行，尤其是村镇银行、农商行和城商行，都有本地域展业的限制，所以科技投入的性价比本身就较低。

第七，都有做大做强的冲动。

银行业本来就是一个规模效应很强的行业。所有的业务，都是基于资本量展开的。没有存款，银行也将不复存在。所以，无论是从盈利目标、业绩考核，还是个人利益绑定等方面，银行都有做大做强的冲动。这就是为什么很多银行违规贴息揽储、跨区域展业、做大同业业务的原因。同业业务的利润率很低，且遇到波动会亏损。有些区域性银行兢兢业业发展多年，规模不过一两百亿。而有的区域银行违规操作，几年就可以把业绩冲到千亿甚至万亿。这严重破坏了公平竞争环境，扰乱了金融秩序，放大了系统性金融风险。

如何改革

首先，也是最重要的，是进一步深化银行体系的改革，保证商业银行的独立性，让商业银行成为真正的市场主体。

真正的市场主体，要是真正自主决策、自负盈亏的主体。这就意味着，我们要进一步改革开放，进一步推进利率市场化改革，剥离不该商业银行承担的政策性职能。

有人说，中小银行不是服务三农，服务中小微吗？剥离政策性职能怎么服务中小微呢？

第一，我们要继续推进竞争中性，让国企和民企同台公平竞争，逐渐消弭隐性担保和利率双轨；第二，不能用行政命令，而应该用政策引导、鼓励中小行发挥优势，做普惠金融业务；第三，如果要中小行继续承担政策性职能，那应该把政策性银行引入进来，或者对中小行投入到扶贫等领域的贷款，专款专户监管，对资本金单独要求、坏账率单独核算。

其次，加快市场化退出机制建设。

我们一直强调要坚守不发生系统性风险的底线，但我们更多关注大银行，一定程度上忽视了中小银行。但事实上，如果我们去看资产规模、利润占比、贷款占比、存款占比这几个数据，我们会发现，国有大行、上市银行的贷款占比/资产规模和中小银行的这个比值相比，中小行甚至大于国有大行，这意味着中小行对实体经济的贡献度要比大行还高。

这同时还意味着，在经济衰退期，中小行比大行会更快地承受冲击。所以无论我们是否愿意，一方面我们要肯定中小银行的重要性，另一方面，要做好中小行遇险出清的准备。不仅要做好破产预案，还需要做好单一中小银行遇险对整个中小银行体系的冲击和对实体经济的反向冲击的预案。

再次，健全银行的公司治理体系。

第一，可以在村镇银行和国资绝对控股的银行实行党委书记兼任董事长制度，既坚持党管银行，又落实主体责任。第二，必须花大力气健全公司治理体系，落实股东资质、资金来源、穿透监管，必须保证股东大会、董事会、监事会可以正常行使职权。第三，建立健全垂直监管体系。可以放权给地方政府，但中央政府要加强对地方政府的监管。同时，可以考虑对风险较高的村镇银行、中小银行，监管权上收到中央政府。第四，变革绩效考评方式。不要以单一的规模或者利润指标考核银行绩效，应该根据不同银行的定位，设置多元化的考评体系。

从次，逐渐放宽中小银行跨区域展业的规定。

但前提是必须持牌经营，明确银行以及第三方平台的准入资质和标准，根据银行监管评级、经营情况、资本金及风险管理能力等，设定互联网存款业务的准入门槛及规模上限，特别需要明确哪类银行不能做该类业务，同时研究出台针对高风险银行吸收存款行为的有关法律法规。

比如，美国《联邦存款保险法》规定，资本状况不足的存款类机构不得通过第三方中介吸收存款，且此类机构的存款利率不得超过该机构日常经营区域内，或其存款被揽收的区域市场同等规模和期限的存款有效利率75个基点。

进一步，监管机构可以在存款统计中单独纳入“通过互联网吸收的个人定期存款”和“通过第三方互联网平台吸收的个人定期存款”等指标，还可以在目前的流动性监管指标（例如流动性匹配率、净稳定资金比例、优质流动性资产充足率）中，对互联网存款单独设置系数，像约束商业银行吸收同业负债一样，来约束和规范银行吸收互联网平台存款。这样，既能管控金融风险，又能促进公平竞争。

最后，细节上提升银行风险出清的温度。

第一，完善存款保险偿付规则，避免金融机构滥用存款保险法定偿付标准、搞资金价格竞争。可研究在存款保险偿付规则中明确，存款利率超过市场平均利率一定比例的存款不再受存款保险保护。第二，明确监管责任，设置标准化的风险处置预案，及时向公众公开风险处置的时间表、路线图。哪怕没有进展，也应定期向公众披露信息，以安定民心。第三，除存款保险外，设置专门的专款风险基金，或者允许使用冻结的资金凭证到指定银行进行抵押再贷款。对可以确认资金属性确实是存款的，50万以内先行部分赔付，不必等到银行处置结束。不确定资金属性的，可以先行部分赔付，或者允许抵押贷款，最大程度上缓解公众的资金紧张，避免耽误救命钱。

总结

包商银行破产、村镇银行取款难，单一事件来看，当然是坏事。但从金融业来看，是风险出清，有助于我们更早地发现问题、解决问题，未必是坏事。

同时，近年来监管机构不断加大风险排查力度、加大监管力度。2018～2020年，银保监开展了“农村中小银行股东股权三年排查整治行动”，对全部3898家农村中小银行完成了机构自查和监管检查；排查整治共涉及持股1%以上股东的38.5万个、股权3889亿股，累计发现问题1.99万个。

近期，银保监会再次专项排查农村中小银行机构的异地展业情况。农商行、农信社、农村合作银行、村镇银行都包括在内。这次摸查的业务范围比较广，包括异地贷款、异地存款、异地同业业务、异地债券投资、异地表外业务等多个方面，既包括线下业务，又包括线上业务，相信摸排结束后，又会再次出台系列监管措施。

但总体来说，过去几年，应该说中小银行的发展势头良好，风险整体可控，监管机构总体上响应迅速、尽职尽责。

而作为普通的金融消费者，我们一方面应该提高自己的金融知识，做合格投资者；另一方面，也应该给我们的监管系统更多的时间和更高的宽容度。同样的，监管系统必须要承担起监管责任，监管金融主体合法合规展业，做好投资者教育，最重要的，要以雷霆手段，及时、有力地保护金融消费者的合法权益，不要辜负消费者的信任。

未来，相信经过百年未有大变局洗礼的中国金融体系，必将行稳致远，继续承担服务中国经济发展的重任。

作者：青年经济学者、自由撰稿人。研究领域为行为与实验经济学，关注政治经济学、国际关系、政商关系、博弈论。

参考资料：

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