欧盟制裁观察 | 欧盟强迫劳工系列文件概要及我国企业应对策略_风闻

走出去智库观察

6月9日，欧洲议会通过了两个关于新疆强迫劳工问题的决议，分别是《关于新疆人权状况（包括新疆公安档案）的决议》和《关于禁止强迫劳动产品的新贸易工具的决议》。

**走出去智库（CGGT）特约****法律专家、卓纬国际贸易与合规部主管合伙人蒲凌尘律师指出，所谓的人权和劳工问题将成为欧盟调整与制衡中国企业在贸易与投资领域竞争的新工具，与欧盟企业或在欧盟市场具有重要商业关系或利益的中国企业应高度重视欧盟关于强迫劳动的相关立法与执行，**相关企业应向与自身具有直接业务关系的商业伙伴或价值链企业寻求遵守可持续尽职调查行为规范和行动预案，组织相应核查措施。

今天，走出去智库（CGGT）刊发蒲凌尘律师关于欧盟强迫劳动方面系列文件的分析文章，供关注跨境合规管理的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**1、**与欧盟《强迫劳动尽职调查指南》相比，《可持续尽职调查建议稿》旨在为符合特定条件的欧盟企业和第三国企业设定强制性的、包括强迫劳动在内的全面可持续尽职调查义务。

2、欧盟《强迫劳动尽职调查指南》攻击的核心是产业链的布局和供给方的结构调整，只有重新构建产业链、创建新型的贸易格局，才能在平衡中国产业发展占据的部分主导地位。

3、欧盟《可持续尽职调查建议稿》是规制企业的产业链上的劳工风险，虽然并没有明确指明是中国企业，但从立法、政策、指南综合分析，可以看出中国企业受到的挑战比较直接。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

欧盟强迫劳工系列指令和文件概要

我国企业如何应对新环境下的贸易与投资挑战

文/蒲凌尘

走出去智库（CGGT）特约法律专家

卓纬国际贸易与合规部主管合伙人

随着所谓的“强迫劳工”问题持续升温，欧盟也在不断出台相应的指令、政策和指南。这些文件对中国企业的商业交往、投资、产业链的构建等将带来一定程度的挑战。

**2022年6月9日，欧洲议会又通过了2个关于新疆强迫劳工问题的决议，分别是《关于新疆人权状况（包括新疆公安档案）的决议》和《关于禁止强迫劳动产品的新贸易工具的决议》。**我们认为《欧盟企业应对经营和供应链中强迫劳动风险的尽职调查指南》（Guidance on Due Diligence for EU Business to Address the Risk of Forced Labor in Their Operations and Supply Chains）¹和《关于公司可持续尽职义务和修改2019/1937号指令的建议稿》（Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Corporate Sustainability Due Diligence and Amending Directive (EU) 2019/1937）²对中国企业有着直接的影响。

这两个文件要求欧盟企业甚至第三国企业履行产业链尽职调查义务，³识别自身产业链中的强迫劳工风险、阻止或减轻强迫劳工的不良影响，并在特定情况下终止与强迫劳工风险企业的商业联系。本文简要解读这两个文件的主要内容，在此基础上，提出我国企业的应对策略和建议。

一、《欧盟企业应对经营和供应链中强迫劳动风险的尽职调查指南》

2021年7月13日，欧盟委员会和欧洲对外行动局发布了《欧盟企业应对经营和供应链中强迫劳动风险的尽职义务指南》（以下简称《强迫劳动尽职调查指南》），其目的是为欧盟企业应对供应链中的强迫劳动风险，提供履行人权尽职调查方面的指导。《强迫劳动尽职调查指南》主要包括以下内容：

（一）欧盟企业对强迫劳动的尽职调查应特别关注以下三点：一是在公司的政策和管理体系中，规定对强迫劳动的“零容忍政策”；二是澄清报告强迫劳动风险或事件的供应商和员工不会遭到报复；三是确保公司的关键员工和供应商认识（awareness）强迫劳动，包括其通常形式、易受害的员工和供应链类型等。

（二）列明了强迫劳动风险的警示因素（red flag）：一是国家风险因素; 二是与流动（migration）和非正式性相关的因素: 三是与债务风险相关因素。

（三）欧盟企业应对供应商使用的招聘机构或重要节点（choke points，如采购原材料或在高风险地区的经营）进行深入核查，加强对高风险地区员工和供应商的培训和加强对供应商的预审程序。

（四）欧盟企业在处置强迫劳动风险时，应支持供应商和商业伙伴执行协商一致的纠正行动计划。这一计划应为员工代表提供必要的参与方式，并且包含对终止关系（disengagement）的可信威胁和条件等。

（五）在应对政府支持的（state-sponsored）强迫劳动风险时，欧盟企业应分析供应商或商业伙伴是否具有挑选供应商或材料的自治权或是否有参与国家支持的劳动项目的裁量权，并采取措施与相应政府沟通，表达对强迫劳动的关切、请求政府提供信息和透明度、请求评估员独立进入、以及请求相关政府与国际观察员和相关多边组织接触并提出时间线及不行动的后果。

（六）在无法阻止或减轻强迫劳动的影响时，终止商业关系是最后的手段，但要遵守国内法、国际劳工标准和集体协议、说明为终止商业关系将采取的措施、向管理部门和行业协会提供终止商业关系的详细理由以及提供终止商业关系的充分通知。

（七）当欧盟企业发现自身导致或促成了实际的不良影响时，企业应努力使受影响的人恢复到不利影响未发生之前的状态，保证补救措施与不利影响的严重性和规模成比例。

（八）企业在进行强迫劳动尽职调查时应特别关注性别因素和对少数民族和宗教群体的歧视。

（九）在应对未知来源或高风险来源的原材料方面，企业应与供应商或其他商业伙伴设计并采纳一套有约束力和时间要求的可行方案，以获取和查证关于来源的信息；如果在执行这一方案后仍未能获取来源信息或获知原材料来源于高风险国家，企业应评估是否可以单独进入工作场所向员工收集信息和评估工作场所，如果不行，企业应指令供应商从高风险地区外获取原材料。

二、《关于公司可持续尽职调查和修改2019/1937号指令的建议稿》

2022年2月23日，欧盟委员会发布了《关于公司可持续尽职调查和修改2019/1937号指令的建议稿》（以下简称《可持续尽职调查建议稿》）。与《强迫劳动尽职调查指南》相比，《可持续尽职调查建议稿》旨在为符合特定条件的欧盟企业和第三国企业设定强制性的、包括强迫劳动在内的全面可持续尽职调查义务。主要内容包括：

（一）规制的企业范围

（1）考虑到企业实施可持续尽职调查的成本以及领土因素，只规制4类企业的可持续尽职调查义务：一是根据欧盟成员国法律成立的，平均雇员在500名以上且在编制财务报表的上一财年全球净营业额超过1.5亿欧元的企业；二是根据欧盟成员国法律成立的，平均雇员在500名以下、250名以上、在编制财务报表的上一财年全球净营业额超过4000万欧元但不足1.5亿欧元，且在该经营业额中至少有50%来源于特定行业中的一个或多个的企业；三是根据第三国法律成立的，在编制财务报表的上一财年在欧盟境内的净营业额超过1.5亿欧元的企业；四是根据第三国法律成立的，在编制财务报表的上一财年在欧盟境内的净营业额超过4000万欧元但不足1.5亿欧元、且在该经营业额中至少有50%来源于特定行业中的一个或多个的企业。

（2）特定行业包括：纺织品、皮革及相关产品（包括鞋类）的制造，以及纺织品、服装和鞋类的批发贸易；农业、林业、渔业（包括水产养殖业）、食品的制造，以及农业原料、活畜、木材、食品和饮料的批发贸易；矿产资源的开采，无论从何处开采（包括原油、天然气、煤炭、褐煤、金属和金属矿石，以及所有其他非金属矿物和采石场产品），基本金属产品、其他非金属矿物产品和金属制品的制造（机械和设备除外），以及矿产资源、基本和中间矿产产品（包括金属和金属矿石、建筑材料、燃料、化学品和其他中间产品）的批发贸易。

（二）可持续尽职调查义务范围

要求企业对自身及其控制的子公司的经营以及与自身具有既定商业关系（established business relationship）的企业执行的价值链经营，履行人权和环境方面实际和潜在不利影响的尽职调查义务，并承担违反义务的相应责任。所谓人权和环境方面实际和潜在不利影响，是指违反《可持续尽职调查建议稿》在附件中列明的国际条约（包括ILO的8个核心条约）权利或义务所造成的实际和潜在不利影响。既定的商业关系是指持久或预期持久的直接或间接的商业关系（通过强度或持续时间判断），并且不属于价值链中可忽略不计或只是附属的部分。价值链是指与企业生产货物或提供服务有关的活动，包括产品或服务的开发和产品的使用和处置，以及公司的上游和下游既定商业关系企业的相关活动。

（三）具体义务

第一，出台并每年更新尽职调查政策。第二，发现实际或潜在的不利影响。第三，阻止或减轻潜在的不利影响，切实终止并最小化实际不利影响。第四，建立和维持投诉程序。第五，至少每12个月监测和评估尽职调查政策和措施的有效性，并适当进行调整更新。第六，企业应在网站上以国际商业领域的惯用语言在每月4月30日之前公开尽职调查义务的履行情况。

（四）监管

欧盟成员国监管机构主要承担监管任务。成员国监管机构有权主动或依据收到并证实的关切发起调查，应给予违反尽职调查义务的企业恰当时间采取补救行动，并可以命令企业停止相关行为、采取补救措施、对企业进行罚款、采取临时措施等，但是，成员国法律应当提供对监管机构决定或措施的救济。而欧盟委员可以发布针对特定行业或特定不利影响的指导规则，而且应该建立一个由成员国监管机构代表组成的欧洲监管机构网络，以促进成员国之间的协调与合作、信息分享。

（五）违反禁止调查义务后果

企业应为违反尽职调查义务而导致的不良影响承担民事赔偿责任，对企业民事责任的认定应考虑该企业采取的补救措施、相关投资和支持等情况。

（六）《可持续尽职调查建议稿》规定了欧盟企业管理人员（directors）的持续关注和尽职调查义务。

三、建议稿批准生效带来的影响

提升对可持续公司治理的监管框架被欧盟三大机构即欧洲理事会、欧洲议会和欧盟委员会共同列为2022年的立法优先事项。⁴《可持续尽职调查建议稿》将被提交欧洲议会和欧盟理事会批准。《可持续尽职调查建议稿》如被批准，预计可能于2023年生效。一旦生效，成员国将在2年内将这一指令转化为国内法。

除这一立法建议稿外，欧盟委员会主席冯德莱恩还提出了关于在欧盟单一市场禁止强迫劳动产品的立法动议，目前该动议正在收集证据阶段，⁵希望建立强有力的执行框架（详见后文参考文件3）。

四、我国企业应对新环境下欧盟贸易、投资法律政策的挑战

可以预见，《可持续尽职调查建议稿》一旦被批准生效，《强迫劳动尽职调查指南》就成为欧盟成员国监管机构的重要执法依据。欧洲议会一直将我国新疆维吾尔自治区的强迫劳动定性为政府主导，多次呼吁、敦促欧盟委员会及欧盟成员国采取立法行动促使我国停止所谓的“强迫劳动”。

所谓的人权和劳工问题将成为欧盟调整与制衡中国企业在贸易与投资领域竞争的新工具。至此，欧盟已经从不同的角度出台颁布名目繁多的法律和政策，例如：（1）贸易救济措施；（2）跨境补贴；（3）欧盟市场内部因国外政府补贴导致的不公平竞争；（4）所谓人权与“强迫劳工”等。

与欧盟企业或在欧盟市场具有重要商业关系或利益的中国企业应高度重视欧盟关于强迫劳动的相关立法与执行。**《强迫劳动尽职调查指南》攻击的核心是产业链的布局和供给方的结构调整，只有重新构建产业链、创建新型的贸易格局，才能在平衡中国产业发展占据的部分主导地位。**所以，中国企业应从现在开始做好以下几个方面的应对准备：

第一，我国相关企业应参照《可持续尽职调查建议稿》和《强迫劳动尽职调查指南》的相关规定，建立自身产业链的可持续和强迫劳动尽职调查“六步”框架。在欧盟境内的净营业额超过1.5亿欧元或在欧盟境内的净营业额超过4000万欧元、不足1.5亿欧元而且50%来源于特定行业的企业也用关注欧盟立法与实施。相关企业应向与自身具有直接业务关系的商业伙伴或价值链企业寻求遵守可持续尽职调查行为规范和行动预案，组织相应核查措施。

第二，从事《可持续尽职调查建议稿》中列举的特定行业的企业，应注意与本行业内活跃的非政府组织以及当地社区建立和维持良好的沟通渠道。因为欧盟监管机构在对企业进行调查时，可以使用非政府组织或独立组织颁布的报告。

第三，我国企业应通过在欧投资企业、行业协会或非政府组织积极参与欧盟关于企业产业链尽职责任和强迫劳动的立法活动，澄清相关事实，表达自身利益关切。

第四，加强对企业管理人员和重要岗位人员的培训。

第五，相关企业应在生产经营中注意留存生产证明、供应商来源、合规承诺等证明文件，如遭遇欧盟监管机构调查，可以按照相关规定提起诉讼或申请复议。

值得关注的是，**欧盟《可持续尽职调查建议稿》是规制企业的产业链上的劳工风险，虽然并没有明确指明是中国企业，但从立法、政策、指南综合分析，可以看出中国企业受到的挑战比较直接。**欧盟在处理、规制关于强迫劳工问题和美国出台的一系列举措不完全一样，表面上带有“普遍性”，监管与实施的责任由欧盟主导。

产业链是在国际贸易格局中对发展经贸合作与投资起着至关重要的作用。传统的国际贸易架构、资源分配、比较优势在发生很大的变化，尤其是中国的经贸发展，在很大程度上直接影响到了传统国际贸易格局。

中国企业应该以更广的视角来看待这一问题：国际贸易的环境在变化，规则在变化，竞争模式在变化，各种国际条约、法律与政策相互交织在一起，企业不应仅局限在构建合规体系，还应意识到法律规则变化的背后所带来的不断挑战。

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附参考文件：

1.欧洲议会《关于新疆维吾尔自治区强迫劳工和维吾尔族人状态的决议》⁶

2.欧洲议会《关于新疆人权状况（包括新疆公安档案）的决议》⁷

3.欧洲议会《关于禁止强迫劳动产品的新贸易工具的决议》⁸

注释：

1.Guidance on Due Diligence for EU Business to Address the Risk of Forced Labour in Their Operations and Supply Chains, available at https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/july/tradoc_159709.pdf.

2.Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Corporate Sustainability Due Diligence and Amending Directive (EU) 2019/1937, available at https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:bc4dcea4-9584-11ec-b4e4-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_1&format=PDF

3.欧盟在不同文件中混用价值链、供应链以及价值链，欧盟所使用的这三个概念的含义实际相同，特此注明。

4.Joint Declaration of the European Parliament, the Council of the European Union and the European Commission: EU Legislative Priorities for 2022, available at https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021C1221(01)&from=EN.

5.详情请见https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13480-Effectively-banning-products-produced-extracted-or-harvested-with-forced-labour_en.

6.European Parliament resolution of 17 December 2020 on forced labour and the situation of the Uyghurs in the Xinjiang Uyghur Autonomous Region (2020/2913(RSP)), available at https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0375_EN.pdf.

7.European Parliament resolution of 9 June 2022 on the human rights situation in Xinjiang, including the Xinjiang police files(2022/2700(RSP)), available at https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0237_EN.pdf.

8.European Parliament resolution of 9 June 2022 on a new trade instrument to ban products made by forced labour (2022/2611(RSP)), available at https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0245_EN.pdf.