李伏安：如何围绕三大支柱去完善和健全我国的金融稳定机制_风闻

中国金融正处于巨大变革之中，各方力量不断积聚，给金融稳定带来深刻而又复杂的影响。《宏观审慎政策指引》、《地方金融监督管理条例》、《金融稳定法》的陆续出台、起草，标志着我国金融稳定常态化机制的框架的日臻完善。未来尽管包括科技化在内的市场脱媒是基本趋势，但上述重要支柱将始终支撑起中国的金融稳定。而《金融稳定法》的制定，将为法治条件下进一步完善和健全金融稳定体系和机制奠定基础。

——李伏安 中国金融四十人论坛（CF40）成员、渤海银行股份有限公司董事长

*文章仅代表作者个人观点，不代表CF40及作者所在机构立场

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加强金融稳定体系的支柱建设

文 | 李伏安

何为金融稳定？金融稳定是一个具有丰富内涵的动态概念，反映了一国金融正常运行发挥关键功能的状态。西方学界认为，适宜的宏观经济环境、有效的监督和管理体制与健全的金融市场基础设施构成了一国金融稳定的“三根主要支柱”。

而从中国现实情况来看，金融稳定至少包括两层重要涵义：一方面，宏观经济大盘稳定，财政政策、货币政策稳健有效；另一方面，金融成为有效调节宏观经济的重要杠杆，充分发挥对资源配置的引导作用。其往往具体体现在三个层面：金融机构的稳定、金融市场的稳定以及金融基础设施与各种金融传导机制的稳定。

人民银行近期发布了《中华人民共和国金融稳定法(草案征求意见稿)》（下称“《金融稳定法》”），总体来看，《金融稳定法》从制度上进一步健全了通过各部门合力协作来防范、化解、处置金融风险的重要体系，旨在建立起以金融稳定为目标的系统性金融运行与监管体系的制度安排，持续完善我国宏观审慎政策框架的关键“拼图”。

本文结合中国国情，认为当前中国金融稳定的“三根主要支柱”主要体现在稳定的宏观体系、有效的风险管理机制和完善的金融市场基础设施，并论述了如何围绕三大支柱去完善和健全我国的金融稳定机制。

以宏观稳定为纲

自2008年金融危机发生以来，世界经济面临的形势日益严峻复杂。危机发生后，西方国家和国际社会都更加关注和重视金融稳定的监测、构建和维护，一国之内立法、执法、政策的统筹，国际之间沟通、互商、有序的协调，动力和动作较危机前都有了很大的增强；尤其宏观管理部门和综合协调机构在理念与手段上都有了很大的变化。譬如，欧盟成员国于2010年9月2日达成一致，从宏观和微观两个层面着手建立泛欧金融监管体系，在宏观层面成立了欧洲系统性风险委员会，负责制定一套统一标准，对跨国金融机构面临的风险进行统一评估，并对存在风险的金融机构提出建议或发出警告。微观审慎层面上则成立了欧洲银行管理局、欧洲证券与市场管理局、欧洲保险与职业养老金管理局这三个审慎管理局，对相应行业进行监管。

在2017年全国金融工作会议之前，我国宏观层面金融稳定的问题之一在于杠杆率太高，由于金融行业整体利润率高，导致全国的实体经济出现“脱实向虚”的问题，一些实体企业纷纷开始涉足金融行业。出现这些现象主要在于，没有把握好实体经济与所谓的虚拟经济的平衡问题，或者说没有处理好实体经济与金融的内在关系。

2017年7月召开的全国金融工作会议提出，在金融改革发展取得重大成就的同时，金融领域在周期性、结构性、体制性矛盾叠加影响下，风险点多面广，乱象丛生，结构失衡问题突出，各类风险隐患较多，脆弱性明显上升。并明确提出更好服务实体经济、有效防控金融风险、深化金融改革开放三项任务。

2017年至今，我们持续降杠杆、降成本，缩短金融链条、压缩影子银行，要求金融机构都要被纳入监管，金融业务必须持牌经营，这是从宏观层面来解决问题。从宏观层次上对系统性风险进行有效引导、识别，主动防控、化解和处置风险也是《金融稳定法》着墨颇多之处。

由此看来，金融稳定是一个复杂、困难的系统工程，既受国际层次的影响，也受国内宏观和微观层次的影响；既要多维度、多层次地研究思考与策略安排，更要明确促进宏观稳定的长期政策导向和政策目标。从整个经济体系去认识问题，对宏微观经济的层次和主次进行界定，应成为《金融稳定法》的重要内容。具体来看，影响宏观金融稳定的风险有系统性、结构性、区域性和国际性的，而单个机构则是微观金融稳定的有机构成。

第一，我国金融体系的系统性风险主要有以下三个来源。第一个来源是宏观经济周期变化对金融体系带来的系统性冲击。随着经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，结构性调整显著增加，金融风险逐步或加速显现。第二个来源是金融体系内部自身演化而逐步累积的风险。过去十余年，金融机构混业经营不断强化，金控公司逐渐增多，金融机构之间的关联性愈加紧密而又日益复杂，涉及的金融机构经营多元且数量庞大，金融风险在我国金融体系内部的不同机构、不同市场、不同行业以及不同地区之间传染、联动甚至共振，甚至存在内外部金融风险相互反馈的情况，导致金融风险积聚，出现跨市场的系统性风险传染。第三个来源主要来自于外部风险溢出。在以产业链为基础的全球化时代，我国金融市场和国际金融市场相互关联组成一个有机体系。在一体化进程中，金融市场不可避免受到国际金融货币体系的影响，客观上增加了我国金融市场遭受外部冲击的可能性和严重性，外部溢出效应显著上升。

第二，结构性风险则与金融功能、金融业态的变化以及金融资产结构的变化有着密切的内在关系。金融机构作为中介媒介推动形成完整的金融活动闭环。早期的金融风险主要是机构风险，监管把重点放在对金融机构的监管上。巴塞尔协议的核心是通过内在资本重组去对冲潜在风险，使外在风险不至于影响整个金融体系。但随着功能的变化，中国的金融风险结构悄然发生了变化，金融风险日益变得多元。间接融资的作用和地位日益增强，使得证券化的金融资产成为财富管理的底层基础资产，同时市场对透明度的要求、对信息披露的要求显得特别重要，集中体现为金融市场风险。在中国金融由单一的融资功能走向融资、财富管理和风险管理兼顾的同时，金融风险也由原来主要是机构风险演变成机构风险和市场风险并重。而随着金融国际化的程度不断加深，也推动了立体交织式风险结构在中国形成。此时，在商业性金融之外，政策性金融作为中国特色现代金融体系的重要组成部分，有效发挥金融政策的逆周期调节作用，将制度优势转化为金融体系的治理效能，起到了稳定金融系统的作用。

第三，区域性风险是某个经济区域内部金融业产生的风险。由于金融过程的网络化和金融关系广泛的渗透性，金融风险具有极强的联动性和自我增强的传播特性，一旦地方性金融秩序产生混乱，导致区域性风险突破可控边界，形成跨越区域范围的传染途径，就可能带来全局性的金融动荡。例如，近年来，在来自国内外的多重因素影响之下，一些地区不断累积金融风险，尤其是在民间借贷、非法集资、数字货币投机等多个方面暴露了很多问题，不断向传统金融体系传递风险。

第四，金融稳定中的国际性风险，主要来自国际货币体系相关的风险。二战后，美国利用“黄金准备法”和对全球70%的黄金垄断地位，形成“黄金官方交易”机制，构建了美元霸主地位。现存的美元体系从上到下涉及到美联储、联邦基金市场、美元回购市场、离岸美元货币市场、美元资本市场等范围。美元资本市场又会影响美国经济增速和通胀，从而影响美联储的决策，最终引导全球美元流动形成闭环。次贷危机之后，美联储改变了利率调控方式，金融监管也得到加强，全球美元的流动与次贷危机前有所不同。但当前全球以美元体系为主导的大背景下，我国在拥有大量美国国债的同时，本国基础货币发行也会受到影响。这在地域政治冲突日益凸显的今天尤其值得重视，比如近期俄乌冲突带给我们最大的启示就是金融风险问题前置。所以，需要研究如何促进中国在国际上的宏观稳定，包括经济和金融的稳定。

第五，微观金融企业的机构风险在中国特殊金融结构下显得尤为突出。金融企业的资本杠杆高，风险隐蔽性和传导性强，在以间接融资为主的金融结构下，这种特性更加突出。不同类型金融企业在金融市场中的同业及类同业交易，在活跃市场的同时，也一定程度上掩盖和滋生了风险，成为宏观金融中的薄弱环节。监管套利空间以及监管盲区的存在，加剧了风险土壤的生成。比如，过去影子银行业务跨界经营和组合管理，并未受到传统金融机构分业经营的管理限制，面临的风险也从传统金融机构的单一信用风险和市场风险，转变为多市场、多类别的多风险因子混合的风险。

以风险管理为原

如何压实各方金融风险防范化解和处置责任，是在当下基础构成和外部结构均发生明显变化的现实下，《金融稳定法》重点思考的问题。因此，风险管理的原则和措施需要进行系统化和统筹化，其中也包括宏观审慎和微观行为监管的合作与衔接，否则可能导致金融功能的实际衰减。

（一）原则

《金融稳定法》明确了金融风险的责任分工。根据该分工，金融机构的主要股东和实际控制人承担风险防范、化解和处置的第一责任；存款保险基金实施早期纠正措施，并和行业保障基金一起发挥市场化、法治化处置作用；监管部门除了早期纠正和监管，还负责处置所监管行业、机构和市场风险。这样的分工总体体现出三大原则：

1.市场法治、风险自担

按照市场思维办事，始终坚持法治化原则，尽可能不做或少做行政干预，有序打破刚性兑付，强化市场纪律，才能在中国逐步建立起市场化的风险防范处置机制。

而为了发挥市场在资源配置中的决定性作用，削弱市场对央行“最后贷款人”的过度依赖，《金融稳定法》明确了在国家层面设立金融稳定保障基金作为国家重大金融风险处置后备资金，其主要由金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金等组成，防止将金融风险处置的成本和损失转嫁给公共资金。风险发生后，处置资金将按“被处置金融机构的主要股东和实际控制人→存款保险基金与行业保障基金→省级政府→金融稳定保障金”的顺序出资。

设立金融稳定保障基金，也将推动“风险自担，责任自负”成为金融风险处置的基本原则。即金融机构股东、中央和地方的监管者都应具备相应的风险承担能力：金融机构的主要股东和实际控制人承担风险处置的第一责任；监管机构则应在金融机构无法承担风险前进行问题纠正和化解，而不能等金融机构制造了自身无法承担的风险后将其甩给政府、国家。此外，作为金融产品和服务的购买方，企业和个人也要承担相应风险，这也应被涵盖在“风险自担”这一大原则之内。

2.集中统筹、高效有序

通过合理配置资源，完善金融监管部门的职责分工，增强货币政策、宏观审慎政策和微观审慎监管的协调性，进一步赋予其必要的统筹协调手段，发挥宏观审慎管理和系统性金融风险防范的牵头抓总作用，提升金融监管及时性和有效性。

3.分业经营、分业监管

我国金融业实行的以分业经营、分业监管为主的架构，是在长期实践中探索形成的，符合我国经济金融发展现状，需要予以坚持和完善。与此同时，要特别关注跨市场、跨产品、跨机构的风险传染，金融监管体系也应根据行业发展趋势不断地进行升级和完善。

（二）应对

1.监测

金融稳定工作各责任主体应做好宏观经济运行研判，运用系统性压力测试评估金融体系的稳健性。在对主要常规金融稳定指标监测的基础上，还应探索构建适应时间和结构维度的系统性金融风险评估体系，切实提高系统性风险的预测和问题诊断能力，为加强风险监测和早期纠正提供科学支撑。

2.预警

风险预警和管控不断智能化，强化系统性金融风险预警的制度安排和技术保证。一方面结合中国经济特征，搭建科学的金融风险综合预警模型，推动过去的被动管理模式转向依托新技术进行监测预警的主动式金融风险预警。另一方面，健全信息沟通机制，完善预警参与各主体自身信息网络化建设，建立起金融数据、金融信息的集中与共享体系。

3.处置

按照“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”的基本方针，严格界定和评估宏观系统稳定与微观机构稳定，且对两类风险采取不同的处置思路方法。

宏观方面，主要关注影响金融稳定、潜在风险集中的跨境资本流动、中概股、房地产和金融控股公司等领域。一是中美利差持续收窄甚至倒挂，给跨境资本流动带来压力。可以采取限制金融机构向境外汇出资金，并要求被处置金融机构调回境外资产的措施，这在一定程度上能防止资本过度外流。二是中概股受海外监管、国内政策改革、企业信任危机、地缘政治冲突等多重因素影响承受较大冲击。《金融稳定法》规定国务院金融管理部门按照对等、互利的原则，与境外监管部门开展信息共享和监管合作，及时、有效处置跨境金融风险，防范风险跨境传染。三是房地产领域出现负反馈循环机制，导致企业陷入困境，出清风险进一步上升，应当防止风险蔓延带来系统性金融风险。四是原来金融控股公司未被作为整体纳入监管，存在不正当利益输送、缺少整体资本约束、风险隔离机制缺失等风险。当前整改正在继续，相应风险防范化解与处置将是重点问题。

微观方面，主要强调作为市场主体的金融机构自身扛起责任。从风险处置的紧急程度来看，可从三方面展开：一是稳定支持贷款。当金融机构出现问题紧急需要流动性，且无法直接从市场获得融资时，为问题机构提供财务支持和流动性帮助。二是参与金融机构重组。当金融机构经营出现严重问题，可能引发系统性风险时，为问题金融机构重组提供可持续的贷款支持，控制金融风险的蔓延。三是预防性金融救助。在危急情况下，向问题金融机构及时提供额度内的信贷支持，防止形成信用危机。

以基础设施为本

近年来，我国金融立法工作稳步推进，形成了中国人民银行法、商业银行法、证券法、保险法等多个基础法为统领的多层次金融法律体系。与上述基于部门和行业监管角度而制定的金融法律不同，《金融稳定法》作为维护金融稳定的基本法律，从顶层设计入手，统筹规划，推动金融市场基础设施向集中统一、安全有效、先进开放的方向发展，有助于强化金融监管，支撑金融体系运行。

（一）央地金融监管协调

在中国，经济金融领域形成了由中央政府领导的统一市场，金融机构开展业务往往面向全国或较大的区域性市场，所以维护金融稳定的职责和权力主要集中在中央政府。当然，中央也可以赋予地方政府一些金融创新、金融风险稳定方面的管理职权。但这与美国和俄罗斯的联邦制度不同，地方拥有相当的立法权和政策制定权。

中国地方金融监管的规则和上位法依据，具体体现在央行2021年底发布的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》里。该条例从央地金融监管协调层面去构建金融稳定制度框架，统一了监管标准，对地方金融监管作出顶层设计。根据该条例，省级政府对“7+4”类地方金融机构负有监督管理和风险处置职责，承担地方法人金融机构的风险处置属地责任，对辖区内防范和处置非法集资工作负总责，维护属地金融稳定，体现出“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的金融风险监管原则。

在这方面，《金融稳定法》本着坚持金融管理主要是中央事权的原则，中央统一规则，加强业务指导和监督，赋予地方相关属地金融监管职责，消除监管盲区，维护属地金融稳定。其明确提出“压实各方责任”，中央政府各部门和地方各级政府部门都担负了相应职责：国家金融稳定发展统筹协调机制（金融委及成员单位）负有总领和统筹指挥的职责，地方政府负有防范、化解、处置本行政区域内金融风险的职责。

这样一来，金融在坚持“中央事权”的同时，也要求地方政府履行相应职责，央、地之间在维护金融稳定方面的职责在法律层面初次进行了界定和划清。

（二）金融稳定和金融创新共同发展

从理论上讲，金融基础设施是金融服务体系的“后台”，发挥着重要的基础服务功能。然而由于其具有公共品的特性，通过非排他性、非竞争性使用，金融市场基础设施所连接的机构数量日益增多，市场资源得以集聚，从而产生规模效应，市场成本随之降低，运行效率适时提高。对此，金融创新功不可没：一方面创新是市场变化的必然变量和自然反应。现代金融基础设施硬件搭建在庞大、迅捷的计算机网络之上，随着大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴技术手段的蓬勃发展，实现“金融+科技”的完美契合。另一方面，金融基础设施建设奠定了金融创新产品市场发展的重要基础，可以保障金融市场安全稳健。

因此，监管体系要包容创新，在防控金融风险上不能过多微观干预，而要充分激发市场的积极性、主动性。我们应该注意到，数字金融的发展实际上是一个市场、技术变化的自然反应，金融监管者要跟随和适应这个趋势。现代化的交易工具和技术手段会促进更多金融创新。

监管在包容金融创新的同时，也要夯实风险防范的底线。“监管沙盒”(Regulatory Sandbox)可为金融创新提供一个“安全空间”。英国金融行为监管局FCA认为，在这个安全空间内，金融科技企业可以测试其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式，而不用在相关活动遇到问题时立即受到监管规则的约束。因此，未来“沙盒”作为重要的金融科技配套设施，将在其中作出重要贡献：一方面平衡金融科技创新与市场稳定发展；另一方面对接金融科技技术与机构应用场景。

（三）进一步强化金融消费者保护

强化金融消费者权益保护有助于维护金融市场秩序，增强金融消费者信心，维护金融市场稳定。近年来，中国对金融消费者保护法律法规体系进行了一系列完善，如2020年央行发布《金融消费者权益保护实施办法》，旨在有效解决金融消费者权益保护领域违法违规成本较低的问题。

尽管《金融稳定法》未对金融消费者权益保护有所涉及，但从全局性、系统性考虑，将“金融消费者保护”明确纳入《金融稳定法》中，将更加凸显金融立法的普适性，彰显法律尺度的弹性。

总体来看，金融稳定是一个具有丰富内涵的课题，大量内容需要深入的思考和研究。中国金融正处于巨大变革之中，各方力量不断积聚，给金融稳定带来深刻而又复杂的影响。《宏观审慎政策指引》、《地方金融监督管理条例》、《金融稳定法》的陆续出台、起草，标志着我国金融稳定常态化机制的框架的日臻完善。未来尽管包括科技化在内的市场脱媒是基本趋势，但上述重要支柱将始终支撑起中国的金融稳定。而《金融稳定法》的制定，将为法治条件下进一步完善和健全金融稳定体系和机制奠定基础。