马勇：央行颁发首批金融控股牌照，监管短板能否补齐？_风闻

编者按：近日，中国人民银行正式批准中国中信集团和北京金控设立金融控股公司的行政许可申请，并向两家公司颁发了首批金融控股公司牌照**。该举措的核心是为了应对系统性风险，补齐我国金融控股公司的监管短板。我国金融控股公司监管的主要内容有哪些？其发展现状、前景如何？****中国人民大学财政金融学院教授、重阳金融研究院副院长马勇在著作《金融监管学》**中给出了相关解读，以下为部分内容摘录：

随着国内金融业的发展，我国对金融控股公司的监管应逐渐扩大监管覆盖范围，并将监管协调进一步上升至专项立法和制度层面。

本文将从中国金融控股公司的发展历程、中国金融控股公司的现状与分类、中国金融控股公司监管的主要内容、中国金融控股公司监管的未来发展四个方面对我国金融控股公司的监管进行阐释。

一、中国金融控股公司的发展历程

**改革开放之后，中国的金融业经历了“混业-分业-综合”的发展路径。**早在20世纪八九十年代，中国就曾有过一波金融混业经营的风潮，但由于当时金融机构经验不足、市场不成熟、制度不健全和监管缺位等原因，一度造成了金融秩序的混乱。1993年，国务院颁布了《关于金融体制改革的决定》，其中规定“对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营”，银行所属的信托、证券和保险公司开始与银行脱钩，中国金融业开始进入分业经营和分业监管的历史阶段。进入21世纪，随着美欧主要发达国家先后通过立法认可了金融业的混业经营，世界范围内再次出现了以金融控股公司为代表的混业（综合）经营趋势。在此背景下，2002年国务院批准了中信集团、光大集团和平安集团为三家综合金融控股集团试点，作为我国开展金融业综合经营试点工作的市场主体。这三家大型金控集团基本都实现了全牌照。2005年，国家“十一五规划”提出要“稳步推进金融业综合经营试点”，商业银行设立基金公司试点工作正式启动，以国有银行和大型央企主导的金融控股公司相继出现，同时以江苏国信、泰达国际和广西金控为代表的地方金融控股平台也陆续筹建和兴起。2008年，“一行三会”发布的《金融业发展和改革“十一五”规划》提出要“鼓励金融机构通过设立金融控股公司、交叉销售、相互代理等多种形式，开发跨市场、跨机构、跨产品的金融业务，发挥综合经营的协同优势，促进资金在不同金融市场间的有序流动，提高金融市场配置资源的整体效率”，国务院原则同意银行入股保险公司，同时出现了以海航集团、复星集团等为代表的民营资本金融控股集团。2013年，中国证监会和保监会联合发布了《保险机构投资设立基金管理公司试点办法》，保险机构可以试点投资设立基金管理公司。此后，随着互联网金融的快速发展，蚂蚁金服、腾讯、百度、京东、苏宁等互联网巨头纷纷拿下多个金融牌照，基于互联网和金融科技场景的民营互联网金融集团开始出现，并逐渐成为中国金融体系中不可忽视的重要力量。

图片来源：《金融监管学》马勇    中国金融控股公司发展的几个主要阶段

二、中国金融控股公司的现状与分类

中国目前的金融牌照主要包括银行、证券、保险、基金、期货、信托、金融租赁和第三方支付等，大型金融控股公司一般通过新设或收购上述各种类型的金融机构，逐步实现金融领域全覆盖和“全牌照”经营。目前，大多数金融控股公司都拥有5-7个牌照。**从金融控股公司的类型来看，大致可分为以下四类：金融系金融控股公司、央企系金融控股公司、地方系金融控股公司以及民营系和互联网金融控股公司。**下面分别予以简要介绍。

1●金融系金融控股公司

**目前国内的金融系金融控股公司包括银行系（如五家最大的国有银行）和非银行金融系（如平安集团和四家资产管理公司）。**其中，以工、农、中、建、交为第一梯队的银行系金融控股公司具有资产规模和牌照数量方面的优势；资产管理公司的金融控股转型虽然起步相对较晚，但目前已基本获得各类型牌照；股份制银行如浦发、兴业、民生等也在积极探索金融控股公司模式。在组织模式上，这些金融控股公司主要以纯粹金融控股公司和银行控股公司两种方式出现，其中非银行系金融控股公司大都属于前者，而银行系金融控股公司则大都属于后者。

2●央企系金融公库公司

**早在20世纪90年代，一些大型中央企业就已经以控股或参股的方式进入了金融行业。**按主营业务划分，央企系金融控股公司可分为综合金融控股集团和产业系金融控股集团，前者以传统的中信集团和光大集团为代表，通常具有金融全牌照，业务综合程度和市场地位高；后者以五矿、中航、中石油为代表，主要是通过持股或控股各种类型的金融机构实现综合经营，其目的是增强产业融资能力，降低融资成本，拓宽客户资源和市场规模，实现产业集团和金融机构的协同发展。

3●地方系金融控股公司

**地方系金融控股公司大致从2005年开始兴起，主要是由省或市一级的地方政府推动设立的金融控股公司。**在地方政府的支持和推动下，这些公司通常能够获得比较齐全的金融牌照。**地方政府推动组建金融控股公司主要是为促进产融结合，具体包括两种方式：一是以国有资本投资运营公司为基础组建金融投资集团，**其重点是金融、战略性新兴产业和其他价值投资，具体手段包括证券投资、基金管理、资本运营等；**二是以实体产业为基础的投资集团，**这些投资集团可能拥有多个金融牌照，但其主业仍然是实体产业的投资，金融投资只占其资产的一部分。

4●民营系和互联网金融控股公司

随着金融业综合经营的发展和民营企业金融参与意识的增强，特别是在近年来金融行业高利润的激励下，不少民营资本通过投资、并购等方式大量参与金融机构。民营企业组建金融控股公司的目的是增强融资能力、降低融资成本、多元化经营、增加收入来源和实现产业转型等。民营系金融控股公司的主要特点包括：一是金融牌照一般收购获得；二是业务具有产融结合和多元化的特征；三是债务融资主体一般为集团，因此债务还本付息压力主要集中于母公司。

互联网金融控股公司是民营系金融控股公司中的一种新兴业态，早期主要从事诸如网络支付、P2P网贷、互联网征信、互联网小贷、互联网消费金融等互联网金融业务，后来以BAT（百度、阿里巴巴、腾讯）和京东为代表的一些实力较强的互联网企业通过广泛控股或参股金融机构，已经发展成为业务范围极广的大型综合性金融控股集团。此外，还有一些互联网金融控股公司背靠3C产品生产销售、商业零售（包括电子商务）、房地产、物流运输等产业资本背景，体现出了**“从产到融、产融结合”**的特征。 

三、中国金融控股公司监管的主要内容

**在传统的分业监管模式下，金融控股公司的监管存在“多头管理”和缺乏协调的情况，这使得对部分地方金融控股公司，特别是风险控制能力较弱的民营金融控股公司以及各种互联网金融控股公司，存在事实上的“监管空白”。**随着此类金融控股公司在规模和数量上的不断扩张，其潜在的风险问题也越来越不容忽视。在此背景下，为强化对非金融企业投资金融机构的监管，2018年“一行两会”联合发布了《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》，填补了对于非金融企业主导的金融控股公司和子公司之间的关联交易、公司治理、资本充足率等基本要求方面的监管空白。2020年9月11日，中国人民银行发布《金融控股公司监督管理试行办法》，从设立和许可、公司治理与协同效应、并表管理与风险管理、监督管理、法律责任等方面对金融控股公司的监管进行了规范。这标志着中国的金融控股公司正式进入了规范监管的新阶段。在本节，我们对当前中国金融控股公司监管中的一些关键内容进行简要介绍和解读。

（一）金融控股公司的界定与准入

根据《金融控股公司监督管理试行办法》（以下简称《金控办法》），金融控股公司被定义为“ 依法设立，控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有限公司。”其中，“金融机构”包括以下类型：商业银行（不含村镇银行）、金融租赁公司；信托公司；金融资产管理公司；证券公司、基金管理公司、期货公司；人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司；国务院金融管理部门认定的其他金融机构。关于“实质控制权”的认定，遵循实质重于形式的原则，即以投资方对被投资方是否具有过半数的投票权和表决权、法律规定或者协议约定等实质性因素予以确认。2020年9月11日，国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，规定申请设立金融控股公司，除应当具备《中华人民共和国公司法》规定的条件外，还应当具备以下条件：实缴注册资本额不低于人民币50亿元，且不低于所直接控股金融机构注册资本总和的50%；股东、实际控制人信誉良好，且符合相关法律、行政法规及中国人民银行的有关规定；有符合任职条件的董事、监事和高级管理人员；有为所控股金融机构持续补充资本的能力；有健全的组织机构和有效的风险管理、内部控制制度等其他审慎性条件。

（二）金融控股公司的监管主体

《金控办法》规定：“中国人民银行依法对金融控股公司实施监管，审查批准金融控股公司的设立、变更、终止以及业务范围。国务院金融管理部门依法按照金融监管职责分工对金融控股公司所控股金融机构实施监管。财政部负责制定金融控股公司财务制度并组织实施。” 同时，国务院《关于实施金融控股公司准入管理的决定》中规定：“中国人民银行应当自受理设立金融控股公司申请之日起6个月内作出批准或者不予批准的书面决定；决定不予批准的，应当说明理由。经批准设立的金融控股公司，由中国人民银行颁发金融控股公司许可证，凭该许可证向市场监督管理部门办理登记，领取营业执照。未经中国人民银行批准，不得登记为金融控股公司，不得在公司名称中使用‘金融控股’、‘金融集团’等字样。”总体来看，中国人民银行主要负责集团层面的金融控股公司监管，并且在整个监管过程中起到类似一个全面系统的“主监管”的作用，而银保监会、证监会、外管局和财政部等相关部门则结合自身职能各司其责，对金融控股公司所下辖的相关金融机构、业务和制度等进行监管。

中国金融控股公司监管的结构框架

（三）金融控股公司的监管原则 

《金控办法》确立了对金融控股公司的三大监管原则，即宏观审慎管理、穿透监管和协调监管。（1）宏观审慎管理。金融控股公司由于其跨界经营和兼业经营的特征，使其更容易遭受系统性风险的威胁。在实践中，很多规模较大的金融控股公司都满足巴塞尔协议Ⅲ所规定的“系统重要性金融机构”的条件，因此，强化对金融控股公司的宏观审慎管理是自然而然的事情。从具体做法来看，《金控办法》要求将金融控股公司视为一个整体，通过对其治理结构、整体资本和杠杆水平、关联交易、整体风险敞口等方面进行全面持续监管，有效识别、计量、监测并控制金融控股公司的整体风险。（2）穿透监管。金融控股公司由于同时控制多家不同类型的金融机构，因而较之分业状态下的金融机构具有明显更为复杂的股权结构、业务关联和资金往来关系，这使得金融控股公司的风险更加隐蔽和更加难以识别。根据金融控股公司的这些复杂性特点，《金控办法》强调了对金融控制公司的股权和资金等的穿透式监管，目的是准确识别实际控制人和最终受益人，追本溯源地核查其资金来源的真实性，防止虚假注资和循环注资，并在此基础上对金融控股公司及其下属金融机构的公司治理机制和风险管理体系进行针对性监管。

｜《金控办法》关于金融控股公司关联交易的要求｜

所谓穿透式监管，就是不管交易对手是谁，交易模式如何，监管目标始终是要“追根溯源”，即看最终交易对手的真实情况、资金来源、资金流向以及最终的受益者。近年来，金融控股公司的复杂性以及由此导致的种种风险，揭示出了传统分业监管模式的制度缺陷以及在监管方式上未能进行有效“穿透”的弊端。比如在2015年的“宝万之争”中，宝能系买入万科24.26%股份所付的300多亿元资金来源格外引人关注。除了杠杆性的资金以外，其主要的来源还包括其它方面，如宝能系的自有资金、以“万能险”为主的保险资金，以及层层穿透之后的浙商银行理财资金等，涉及的很多内容已经越过了证监会的监管边界。（3）协调监管。由于金融控股公司同时涉足多个金融行业领域，传统的分业监管体制容易造成监管真空、监管套利和重复监管等问题。为此，立足功能监管并在此基础上加强协调监管，对于提高金融控股公司的监管效果和监管效率具有重要意义。为此，《金控办法》建立了金融控股公司监管的跨部门联合机制，强调各监管部门之间的监管合作与信息共享，共同防范金融控股公司的相关风险。

（四）金融控股公司的监管方式

根据《金控办法》，为规范金融控股公司行为，强化金融控股公司监管，防范系统性金融风险，人民银行会同相关部门在并表的基础上，通过以下六种方式对金融控股集团的资本、行为及风险进行全面、持续、穿透的监管：一是建立统一的金融控股公司监管信息平台，要求金融控股公司按规定进行信息报告和信息披露；二是建立和完善金融控股集团的风险评估体系，综合运用宏观审慎政策、金融机构评级等政策工具，评估金融控股集团的经营管理与风险状况；三是根据履职需要，对相关责任人进行监管谈话，对金融控股公司进行现场检查，必要时经国务院批准，在监管协作的基础上，对金融控股公司所控股金融机构进行现场检查；四是要求金融控股公司制定金融控股集团整体恢复和处置计划；五是金融控股公司违反《金控办法》或发生重大风险时，视情形对其采取限制经营活动、限制分红或相关权利、责令限期补充资本、责令转让股权等监管措施，给予警告、罚款等处罚；六是金融控股公司难以持续经营，将严重危害金融秩序、损害公众利益的，应当依法进行市场退出。上述监管方式的实施细则由人民银行会同相关部门另行制定。

（五）金融控股公司的监管核心

金融控股公司监管的核心是风险控制，即微观上促进合规审慎经营，宏观上防范系统性风险。为此，《金控办法》从市场准入、治理结构、风险缓冲与控制等方面做出了一系列明确的规定。

（1）市场准入和业务范围按照国际惯例，金融牌照作为一种特许经营许可，任何金融机构开展金融业务都必须持牌经营。持牌经营是对“打擦边球”的金融控股公司的有效限制手段，目的在于防止那些不规范、不透明、风险大和动机不纯正的企业通过无实控人的股权结构形成对金融牌照的“实际控制”，套取金融机构资金，扰乱金融市场运行，积累风险隐患。同时，通过设立明确的行政许可严格市场准入，也可以提高监管的权威性和有效性，促进金融控股公司规范有序发展。在中国，金融牌照即国务院授权机构向从事金融业的企业法人颁发的营业许可证。在市场准入方面，《金控办法》从规模和风险外溢程度等系统重要性角度考虑，要求投资控股两类或两类以上金融机构且达到一定规模的企业集团，应当向人民银行申请设立金融控股公司，由人民银行依法对金融控股公司实施监管。对于尚未达到这一标准的，虽然不按照《金控办法》进行监管，但仍须符合金融监管部门对金融机构股东的相关规定，由金融监管部门进行监管。按照国家有关规定受托管理国有金融资本的中央级投资运营机构，不适用《金控办法》。关于金融控股公司的行政许可事项，将依法由国务院决定。

在业务范围的规定方面，《金控办法》规定金融控股公司的主要业务是对所投资的金融机构进行股权管理。不过，为促使金融控股公司加强集团整体的流动性管理和风险管控，使其有能力对所控股金融机构进行流动性支持，或对出现风险的所控股金融机构发挥自救作用，《金控办法》允许金融控股公司在获得人民银行批准的前提下，开展除股权管理外的其他金融业务。从立足主业、防范风险的角度看，金融控股公司是专门从事金融机构股权投资和管理的企业，不得从事非金融业务可以严格隔离金融板块与实业板块，有效防止风险交叉传染。在实践中，一些企业集团从事的非金融业务与集团及所控股金融机构紧密相关，如金融科技对于辅助金融业务发展十分重要，国际监管实践也普遍允许金融控股公司在一定限额下对辅助金融业务的活动进行投资。为此，在严格隔离风险的前提下，对于企业集团设立的金融控股公司，允许其投资经金融管理部门认定与金融业务相关的机构，但投资总额账面价值原则上不得超过金融控股公司净资产的15%，但国家另有规定的除外。

（2）股权结构和公司治理金融控股公司控制多类金融机构，业务和股权结构的相互关联容易滋生各种道德风险和违法违规行为，比如一些企业设立或入股金融控股公司只是为了获取更多的金融牌照，以便于从事不当关联交易或进行利益输送。为严把金融控股公司股东的“入门关”，《金控办法》以“正面清单”和“负面清单”的形式明确了成为金融控股公司股东的条件：在正面清单方面，规定金融控股公司的主要股东、控股股东或实际控制人应当信用良好，主业突出，法人治理结构完善，股权结构和组织架构清晰，股东、受益所有人结构透明，风险管理和内部控制机制有效，财务状况良好；在负面清单方面，明确了金融控股公司控股股东禁止从事的行为，以及不得成为金融控股公司主要股东、控股股东或实际控制人的各种情形，如曾经虚假投资或循环注资金融机构，以及曾对金融机构经营失败或重大违规行为负有重大责任等。针对一些企业集团存在的股权结构复杂、交叉持股、多层持股、信息披露不足、受益所有人不明确、集团内又嵌套集团等情况，《金控办法》规定：金融控股公司应当具有简明、清晰、可穿透的股权结构，以便实际控制人和最终受益人可以被明确识别；金融控股公司股东、金融控股公司和所控股金融机构法人层级原则上不得超过三级，以避免股权结构层层嵌套，保持股权结构的透明度和可穿透性；所控股金融机构不得反向持有母公司股权，所控股金融机构之间不得交叉持股，以避免循环注资，提髙资本的真实性；所控股金融机构不得再成为其他类型金融机构的主要股东，如证券类控股公司不得成为银行或保险机构的主要股东，以便在不同类型的金融机构之间形成有效的风险隔离；同一投资人及其关联方、一致行动人，作为主要股东参股金融控股公司的数量不得超过2家，作为控股股东和实际控制人控股金融控股公司的数量不得超过1家，以避免金融同业竞争或市场窜谋行为。

此外，为促进金融控股公司建立良好的公司治理机制，防范所控机构之间的关联交易和利益输送等不当行为，《金控办法》规定：一是金融控股公司应当完善公司治理结构，依法参与所控股机构的法人治理，促进所控股机构安全稳健运行；二是金融控股公司不得滥用实质控制权，干预所控股机构的独立自主经营，损害所控股机构以及其相关利益人的合法权益；三是建立金融控股公司的董事、监事和高级管理人员任职资格备案制度，金融控股公司的高级管理人员原则上可以兼任所控股机构的董事，但不能兼任所控股机构的高级管理人员，所控股机构的高级管理人员不得相互兼任；四是金融控股公司在严格风险隔离的基础上，可以规范发挥协同效应，同时应当注重客户信息保护。

（3）资本监管和风险管理**在资本监管方面，《金控办法》着重强调了金融控股公司资金来源的真实性：一是资金来源真实可靠，**金融控股公司股东应当以合法自有资金投资金融控股公司，不得以委托资金、债务资金等非自有资金以及投资基金等方式投资金融控股公司，不得委托他人或者接受他人委托持有金融控股公司的股权；**二是金融控股公司应当以合法自有资金投资控股金融机构，**不得对金融机构进行虚假注资、循环注资，不得抽逃金融机构资金；**三是对金融控股公司的资本合规性实施穿透管理，**向上核查投资控股金融控股公司的资金来源，向下核查金融控股公司投资控股金融机构的资金来源；四是建立资本充足性监管制度。《办法》要求金融控股集团应当具备与其资产规模和风险水平相适应的资本，下一步将以并表管理为基础制定金融控股集团资本充足性监管的具体细则。此外，《金控办法》还要求金融控股公司建立资本补充机制，当所控股金融机构的资本不足时，应及时补充资本。在具体做法上，除了所控股的金融机构自己发行资本补充工具之外，金融控股公司也可以作为合格发行主体，通过发行相应的资本补充工具为旗下的金融机构注资。

**在风险管理方面，《金控办法》规定金融控股公司应当严格控制债务风险，保持合理的债务规模和期限结构。**同时，金融控股公司应加强资产负债管理，严格管理资产抵质押等行为，定期对资产予以评级和动态评价，并按照企业会计准则相关规定计提减值准备。此外，《金控办法》还引入了全面风险管理的理念，要求金融控股集团建立与组织架构、业务规模、复杂程度相适应的全面风险管理体系，涵盖集团层面和所控股金融机构层面的全面风险管理两大方面。**在集团层面，金融控股公司的全面风险管理主要包括以下五个方面的内容：一是金融控股公司应当建立风险偏好体系，确定集团的各类风险容忍度和限额；二是金融控股公司应当在并表的基础上，建立大额风险暴露的管理政策和内控制度；三是金融控股公司应当统筹协调集团对同一企业（企业集团）的授信工作，牵头建立集团内信息共享和联合授信机制，提升集团信用风险防控水平；四是金融控股公司应当建立集团整体的风险隔离机制,**包括金融控股公司与其所控股机构之间、其所控股机构之间的风险隔离制度；**五是金融控股公司与其所控股金融机构之外的其他关联方之间发生的关联交易，不得违背公平竞争和反垄断规则，不得通过各种手段隐匿关联交易和资金真实去向，不得通过关联交易开展不正当利益输送、损害投资者或者客户的消费权益、规避监管规定或者违规操作。**在所控股金融机构的层面，督促所控股金融机构限期建立全面风险管理体系，并采用相应的方法，对其所承担的各类风险进行有效地识别、计量、评估、监测、报告和控制。

四、中国金融控股公司监管的未来发展

应该说，**《金控办法》的出台填补了金融控股公司已有监管规则的不足，特别是明确了金融控股公司的法律定位，**并依据其经营特点和风险特征针对性地设计了监管规则，这有助于提高监管的效果和效率，促进金融控股公司的长期稳定发展。不过，从更宽广的视角来看，目前的《金融办法》显然还有进一步改进和完善的空间，其中基础性的核心问题主要有以下两个方面：

一是监管对象的范围应该逐渐覆盖所有类型的金融控股公司。《金控办法》对金融控股公司的定义为：“依法设立，对两个或两个以上不同类型金融机构拥有实质控制权，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或者股份有限公司。”但在现实中，实际上有不少控股两个或两个以上不同类型金融机构，且自身也在开展各类商业性经营活动的主体，比如各类金融机构发起建立的金融控股公司，同时一些进行实业投资的企业也可能同时控股两家或两家以上的金融机构。显然，按照《金控办法》目前的界定，这些机构仍将游离于监管视野之外。此外，《金控办法》对纳入监管的金控公司在注册资本金、资产规模等方面的要求较高，这会导致一些具有金融控股集团的实质，但仅仅因为体量不达标的中小（区域性）金融控股公司游离于监管范围之外，从而成为潜在的风险集聚点。当然，如果同时考虑到监管效率需要“抓大放小”，那么可以参照“大小牌照”分类管理的国际经验，审慎制定相关豁免条款的设置。

｜基于“大小牌照”分类设置金融控股公司的监管规范｜

中国目前大概有20多种金融牌照，分别由人民银行、银保监会、证监会以及地方金融监管部门等负责审批。其中，银行、保险、信托、券商、基金、期货和租赁被称为“七大牌照”，是大部分金融控股公司追求的目标“标配”，其余10多种金融牌照也存在功能差异和重要性等多方面的差别。因此，参照国际经验，将“七大牌照”和其余10多种金融牌照根据功能重要性和系统重要性等因素划分为“大牌照”（“一级牌照”）和“小牌照”（“二级牌照”），将有助于构建一个有效分类管理的金融控股公司监管规范。从国际经验看，美国比较强调对银行牌照的关注，因此规定凡是两项及以上的金融业务中只要其中有一项是银行业务，就需要按金融控股公司进行认定并对应纳入监管范围；欧洲相对更加重视保险牌照，一般认定金融控股公司的条件是“至少有一个机构从事保险业务，并且至少有一个机构从事银行或投资服务业务”。考虑到监管资源的有限性，从提高监管效率的角度，监管当局可以加强对持有两个或多个“大牌照”金融控股公司的重点监管，同时，对一些持有两个或多个“小牌照”的机构设置相应的豁免条款，这样既可以节约监管资源，也可以确保金融控股公司的总体风险处于可控状态。**二是监管协调需要进一步上升至专项立法和制度层面。**由于《金控办法》属于中国人民银行发布的部门规章（中国人民银行令），其中虽然涉及不同监管部门之间的协调机制，但主要以职责、职能划分以及信息交流为主，尚未突破原有分业监管法律框架下的“多头监管”格局。事实上，针对《金控办法》并不涉及的金融机构主导类的金融控股公司的监管，各监管部门此前都发布过类似的部门监管法规，如：银监会针对银行集团和金融资产管理公司颁布的《商业银行并表管理与监管指引》和《金融资产管理公司并表监管指引（试行）》，保监会针对保险集团颁布的《保险集团公司管理办法（试行）》和《保险公司偿付能力监管规则第17号：保险集团》，证监会针对证券公司及其子公司颁布的《证券公司风险控制指标管理办法》等。但是，由于尚未形成跨部门的统一立法，深入的监管协作很难真正实现。在下一步工作中，监管立法的层级应逐渐上升至跨部门的专项立法，改变《金控办法》作为部门规章其立法层级较低的情况，同时，监管体制也可以进一步整合，从“多头监管”逐步过渡至“统一监管”，从而实现从法律到制度的比较全面彻底的监管协调。