从美国海关最新执法研讨会看《维吾尔强迫劳动预防法案》执法机制_风闻

走出去智库观察

近日，美国海关和边境保护局（CBP）召开《维吾尔强迫劳动预防法案》（UFLPA）实施方案研讨会。此前，美国跨部门强迫劳动专项执法组（FLETF）召开执法事项线上公开听证会，就实施UFLPA征询各方意见。UFLPA由拜登于2021年12月23日正式签署。

走出去智库（CGGT）特约法律专家王克友律师及其团队全程出席旁听了此次研讨会。通过CBP在UFLPA颁布后首次以官方口径讲解与UFLPA执法相关的信息，结合UFLPA的立法意图，其团队倾向于认为美国政府不会给予太多进口商所要求的“优惠”，更大的可能性是，CBP将一定程度上蓄意模糊化自身的执法标准。

CBP针对强迫劳动商品的执法机制有哪些关注重点？今天，走出去智库(CGGT)刊发王克友及其团队的文章，供关注美国制裁的读者参阅。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、CBP敦促进口商积极、主动、密切地审查自身供应链，确保进口的任何货物或材料都不来自新疆地区；进口商有责任开展尽职调查、执行有效的供应链追踪和供应链管理措施，确保自身不进口来自中国（尤其是新疆）的强迫劳动商品。

2、UFLPA可反驳推定于2022年6月21日开始施行后，全部或部分产自新疆的商品将适用UFLPA下的执法机制，而非WRO（暂扣令）。

****3、针对依据UFLPA被扣留的商品，进口商有两种选择：提交证据证明商品不涉及强迫劳动，或者将商品再出口至原产国（Country of Origin）。推翻推定的标准将与推翻《以制裁反击美国敌人法》（CAATSA）中对全部或部分由朝鲜劳工生产的商品涉及强迫劳动的标准非常相似。

4、UFLPA下的执法机制体现了执法节点前移和执法时间紧凑等特点。根据UFLPA执法流程，海关对商品进行检查后的5个工作日内就需要决定是否放行或者进行扣留。由于UFLPA对涉疆商品实行强迫劳动推定，该类商品很有可能会在这5天内被扣留。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

一、背景

美东时间2022年6月1日上午10点，美国海关和边境保护局（CBP）召开了所谓《维吾尔强迫劳动预防法案》（UFLPA）实施方案研讨会，简要说明了UFLPA将会采用何种执法机制。我们全程参加了本次研讨会。这是CBP在UFLPA颁布后首次以官方口径讲解与UFLPA执法相关的信息。

此外，2022年4月15日，CBP还在其官网上宣布将向曾经进口今后将被禁止的商品的进口商提前发出“已知进口商信函”，敦促该些进口商及时解决供应链中的强迫劳动问题。CBP同时强调，未收到该信函并不代表进口商没有UFLPA相关的风险****。日前，CBP也正式公布了“已知进口商信函”的文本。

本文中，我们对该信函内容以及CBP在2022年6月1日的研讨会上披露的UFLPA执法机制进行简要介绍和分析。

二、已知进口商信函内容及分析

（一）信函内容概述CBP实际上公布了两个版本的信函，其中一封特别针对旨在打击恐怖主义的“海关-商贸反恐联盟 ”(CTPAT) 成员，另一封则针对其他美国进口商。两个版本的信函仅有细微的不同，因此我们在此统称为已知进口商信函。

在给这些进口商的信函中，CBP介绍了UFLPA的颁布，并强调根据UFLPA将对全部或部分产自新疆的商品以及UFLPA实施战略中（注：美国政府尚未发布UFLPA实施战略）的一系列清单中的实体生产或制造的商品实施可反驳的强迫劳动推定。按照《1930年关税法》第307条，强迫劳动商品将无法入境美国。CBP表示，法案不但要求进口商通过尽职调查评估自身供应链，还要求进口商对 CBP 的审查要求做出全面和实质性的回应。

CBP表示，由于收信人之前曾从特定地区或实体进口商品，故通知收信人此类商品在6月21日之后可能面临CBP的执法行动，包括货物扣留、没收和罚款等（注：在CTPAT版本的信函中，还包含暂停CTPAT会员资格或直接除名）。CBP表示，未来将在决定针对收信人的执法措施时考虑收信人早先已经收到通知的事实。

信函中还提到，政府将在6月21日可反驳推定正式生效前依据法案要求发布包含进口商指南的UFLPA实施战略。CBP敦促进口商积极、主动、密切地审查自身供应链，确保进口的任何货物或材料都不来自新疆地区；进口商有责任开展尽职调查、执行有效的供应链追踪和供应链管理措施，确保自身不进口来自中国（尤其是新疆）的强迫劳动商品。

（二）信函内容分析在此前的“UFLPA实施方案听证会速报”一文中，我们提到整场听证会值得注意的一点是代表美国进口商利益的各大行业协会与社会人士、专家学者、民间社会组织等的观点对立。

前者提出的请求包括最大化澄清什么是清晰和有说服力（clear and convincing）的证据；允许含有微量程度（de minimis）涉疆成分的商品入境，也就是仅对涉疆成分超过一定百分比的商品进行执法；以及延迟开始执法的日期，给予进口商合理的时间审视自身供应链。后者则提出，CBP不应在2022年6月21日前告知进口商证据标准，且CBP应最大化提高推翻强迫劳动推定的证明标准，至少要求进口商提供完整的供应链分布绘图、各个供应商的实地照片证据、供应商合同的副本等。

本次已知进口商信函或许可以反映CBP将采纳何方立场。在信函中，CBP始终强调进口商自身需要积极主动地采取措施确保UFLPA合规，且明确表示收到信函的进口商如若依然违反UFLPA，将从严执法。另一方面，截至目前，CBP并未提及何时发布包含进口商指南的UFLPA实施战略，也未对指南的详尽程度作出承诺。结合UFLPA的立法意图，我们倾向于认为美国政府不会给予太多进口商所要求的“优惠”，更大的可能性是，CBP将一定程度上蓄意模糊化自身的执法标准。

三、CBP UFLPA实施方案研讨会内容及UFLPA执法机制分析

（一）会议内容简述本次会议由CBP副执行主任Valarie Neuhart主持，美国国土安全部（DHS）及UFLPA跨部门执法小组（FLETF）亦派代表参加。

DHS代表John Pickel强调美国政府众多部门均积极参与了UFLPA执法机制的商讨，政府层面对本部法案的执行高度重视。CBP强迫劳动处（Forced Labor Division）主任Therese Randazzo则表示，其所在的机构专为整治强迫劳动而设立，CBP在近些年来针对强迫劳动的执法行为越来越频繁，未来也将继续加强此方面的执法力度。

CBP介绍了FLETF的组织架构——该小组的主席为DHS部长，每季度定期召开高层会议，并不定期召开常规会议。FLETF对有关事项采取行动前需达成全员合意，若未能达成一致也可以采纳多数投票意见。有投票权的成员包括来自美国劳工部（DOL）、美国国务院（DOS）、美国司法部（DOJ）、美国财政部（DOT）、美国商务部（DOC）和美国贸易代表处（USTR）的代表。CBP没有投票权，但同众多其他部门一样作为观察者（observer）积极参会并发表意见。由此可见，美国政府已经对强迫劳动执法采取了“全政府”（whole of government）的态度。

在关于UFLPA执法的具体内容方面，我们认为有下面几点值得关注：

第一，可反驳推定于2022年6月21日开始施行后，全部或部分产自新疆的商品将适用UFLPA下的执法机制，而非WRO（暂扣令）。

第二，UFLPA下的执法流程依据的是19 CFR § 151.16（下文将详细介绍），与CBP现行的WRO执法采用的19 CFR § 12.42流程具有显著不同。

第三，针对依据UFLPA被扣留的商品，进口商有两种选择：提交证据证明商品不涉及强迫劳动，或者将商品再出口至原产国（Country of Origin）。

第四，UFLPA下的执法机制对于证明商品并非由强迫劳动商品生产的证明标准将会显著高于现行的WRO机制。

第五，从多个发言人的口风来看，UFLPA实施战略（其中包括进口商指南、指定实体清单、执法优先产业清单）将可能于2022年6月21日可反驳推定生效时才发布。

第六，CBP重申推翻强迫劳动推定所需的要素：首先，进口商必须完全遵守UFLPA实施战略中进口商指南中的相关要求；其次，进口商必须完全配合CBP的问询和调查；最后，进口商必须提供清晰且有说服力（clear and convincing）的证据证明商品并非由强迫劳动生产。值得注意的是，DHS代表John Pickel表示现在虽不能提供详细指南，但推翻推定的标准将与推翻《以制裁反击美国敌人法》（CAATSA）中对全部或部分由朝鲜劳工生产的商品涉及强迫劳动的标准非常相似。

第七，可反驳推定将于2022年6月21日准时生效，CBP不会给予延迟执法的宽限期，并且明确仅含微量涉疆元素的商品也会依据法案被扣留。

****（二）UFLPA执法机制如上所述，UFLPA下的执法将运用19 CFR § 151.16中规定的流程。在本部分中，我们将介绍该法规规定的执法流程。

1****.海关决定是否扣留（****detention）或放行商品海关应当在检查商品后****5个工作日内（不包括周末和节假日）决定是否放行或者扣留商品。在5个工作日内未放行的商品将被视为被扣留商品。****当商品处于可由海关人员查看和检查的状态时，应视为提交海关检查。但是，仅向海关出示装有待检商品的货车、集装箱或国际运输工具（即货品的包装、运输工具）不应视为提交海关检查。除在公共仓库检验商品外，进口商应支付与检查商品的准备和运输有关的所有费用。

2****.********扣留通知的时间和内容****若海关作出扣留商品的决定，或者在检查商品5个工作日后仍未放行商品，则海关应当在5个工作日内向进口商及其他利害关系人发出扣留通知。该通知并非最终决定（final determination），通知内容包括：(1) 扣留开始的日期、商品受检的日期；（2）扣留的具体原因；(3) 预计扣留期限；(4) 将进行何种进一步检查或问询；(5) 任何可以提供给海关、可能加快海关处理速度的信息。

3****.最终决定（****finaldetermination）的时间线****海关将在检查商品后30个自然日内就被扣留商品的可接受性（admissibility）做出最终决定。最终决定的结果可能为放行或者排除（exclusion）。所谓排除即是禁止相关商品进入美国境内（“exclusion of merchandise from entry”，19 U.S. Code § 1514a (4) ）。扣留与排除的区别是，扣留是一个中间状态，商品的可接受性并未尘埃落定，只是暂时无法确认可否入关。而排除则是一个最终状态，代表CBP已经决定拒绝相关商品入关。

若海关未在货物受检后30个自然日内（或法律特许的更长期限）对被扣留货物作出最终决定，则视为海关决定不予接受并排除商品（deemed exclusion），即视为排除。针对排除决定或者视为排除，进口商均有权申请行政复议。

4.********行政复议的时间线根据19 USC 1514，在关于排除决定的行政复议（protest）中，申请人必须说明申请复议的海关决定、该海关决定涉及的商品的分类、反对该海关决定的理由等。除非一次报关涉及不同类别的商品，否则针对每次报关只能提交一份行政复议。根据本条规定，下列人士均可作为行政复议的申请人：入境文件上记载的进口商或收货人（或他们的担保人）；负责为相关商品报关或交付相关商品的人；提出退税申请的人。该类行政复议必须在相关决定作出起180个自然日内提出。如果在提出复议之日起第30个自然日，海关仍未全部或部分支持或拒绝复议，则应视为复议已被拒绝。

（三）WRO及UFLPA执法机制比较分析从CBP公布的执法机制来看，UFLPA项下的执法与WRO（暂扣令）执法有显著差异。

WRO的调查周期相对较长。在该模式下，CBP的调查分为依投诉启动和依职权启动两种模式。在第一种模式下，CBP在收到相关投诉和调查申请后有30天的时间决定是否进行调查。一旦依投诉或依职权启动的调查开始，第一阶段的调查通常耗时90到180天左右。只要CBP经调查认为有合理理由（reasonably but not conclusively）相信商品由强迫劳动制造，就可以通过WRO扣留（detain）相关商品。随后CBP还会开始第二阶段的调查，通常耗时180天到365天左右。在第二阶段调查开始的90天内，进口商可以向CBP提供证据证明商品不含强迫劳动成分，供CBP对扣留的商品进行可接受性裁定（admissibility determination）时参考。在第二阶段调查开始的90天内，且商品未被没收（seizure）前，进口商也可以选择将问题商品重新出口至美国以外的国家。如果CBP经调查认定有相当理由（probable cause）认为商品由强迫劳动制造，则会出具正式的认定（finding），并对认定的商品作没收处理。没收（seizure）与扣留（detention）的区别是，在扣留状态下，商品只是等待进一步检验，所有权并未发生改变；而没收意味着海关已经裁定商品违法，所有权也将移交至海关，此时海关可作拍卖、销毁等处理。

UFLPA下的执法机制体现了执法节点前移和执法时间紧凑等特点。根据UFLPA执法流程（19 CFR § 151.16），海关对商品进行检查后的5个工作日内就需要决定是否放行或者进行扣留（detention）。由于UFLPA对涉疆商品实行强迫劳动推定，该类商品很有可能会在这****5天内被扣留。****接下来，CBP将在商品提交海关检查之日起 30个自然日内就被扣留商品的可接受性做出最终决定，即决定放行或排除。如相关商品被CBP最终决定排除，进口商还可以申请行政复议（protest）。根据19 USC 1514，在关于排除的行政复议中，申请人必须说明申请复议的裁定、裁定涉及的商品的分类、反对该裁定的原因等。行政复议必须在相关裁定作出180个自然日内提出，且CBP将在30个自然日内回复结果。综合来看，从商品抵达口岸供海关查验到行政复议结果，整个过程可能不超过两个月就能够完成，甚至更短。如果经历行政复议还无法成功说服CBP放行商品，进口商可考虑向法院提起司法审查。国际贸易法院（Court of International Trade）对CBP的排除裁决具有管辖权。但需要说明的是，美国法院的司法审查主要依据程序上的重大瑕疵推翻行政决定。除非CBP的裁决理由存在重大缺陷，法庭原则上不会“越俎代庖”替CBP重新进行说理并推翻裁定。

为便于读者更加直观地对照UFLPA和WRO执法机制，我们根据现有信息，将两者流程梳理总结如下：

阶段

WRO

UFLPA

受理投诉（非必要前置步骤）

受理投诉后30自然日左右：

•CBP决定是否开展调查

/

扣留决定

开展调查后90~180自然日左右：

•CBP决定是否出于合理怀疑（reasonable suspicion）印发WRO扣留商品

商品提交检查后********5工作日内：

•CBP必须决定放行或扣留

•如未放行，视为扣留

可接受性举证或再出口

印发WRO后3个月内：

•进口商可提交证据证明商品不涉及强迫劳动

•进口商可将问题商品再出口至其他国家

商品受检后********30自然日内：

****•****进口商可提交证据推翻强迫劳动推定

•进口商可将问题商品再出口至原产国（Country of Origin）

排除决定

印发WRO后3个月或更长时间后：

•CBP可决定排除商品。注：CBP并未明确说明此时间线，但在HQ H318182号行政复议裁决中，商品1月5日依WRO被扣留，CBP于4月9日作出排除决定，复议庭认为为时过早（premature）

商品受检后********30自然日内：

•CBP对商品的可接受性作出终裁

•如未作任何裁定，视为排除

进口商对排除提出复议

CBP终裁/视为排除后180自然日内：

•进口商可提出行政复议

CBP终裁/视为排除后180自然日内：

•进口商可提出行政复议

CBP********决定复议结果

行政复议提出后********30自然日内：

•CBP决定是否支持或驳回复议

•如CBP对复议未做任何裁定，视为驳回

行政复议提出后********30自然日内：

•CBP决定是否支持或驳回复议

•如CBP对复议未作任何裁定，视为驳回

四、结语

UFLPA项下所需的多项重要解释性文件仍未发布，以上仅为我们根据目前的理解对CBP公布的有限信息的初步分析。由于UFLPA生效在即，我们建议可能受影响的中国企业一方面仍应对相关信息保持关注，另一方面也应加强对自身供应链的了解和管理。