研究 | 李来孺：印度为对付中国，做了哪些外资政策调整？_风闻

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内容提要

莫迪自执政后便积极建立一个更加开放的市场并创造良好的投资环境以吸引外国投资。新冠肺炎疫情发生以来，印度经济遭遇重创，为缓解经济增长压力，印度也借机出台了一系列为外资“松绑”的政策。但是，随着各国对外资风险警惕性的提升，印度吸引外商直接投资的政策也面临很大挑战。为此，印度政府也相应地对外资政策做出了积极调整。但受中印关系影响，印度对来自中国的投资设定了更具有针对性与选择性的限制条件。近年来，由于印度经济发展呈现出更加明显的民族主义与保护主义倾向，且印度政府推出了“自力更生”计划，加之中印关系在低谷徘徊，致使中国对印度的投资面临更大风险与挑战。

关键词：印度 外资政策 中国

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自1991年印度开启市场化改革以来，开始不断放宽投资领域并改善外商投资政策，以提振国际投资者的信心。2020年以来随着中印关系的下行，莫迪政府多次修改了外资政策，矛头指向中国，提出了针对“陆地接壤国家”的投资限制。在向其他国家进一步开放“自动路径”审批通道的同时，将大部分来自中国的投资纳入政府审批的范围之内。

事实上，作为“资本输入国”的印度，在全球贸易保护主义抬头之后，其经济政策已然显现出自我冲突的迹象。在高调吸引外资的同时，又暗自设置重重障碍。莫迪政府的经济政策因此也被形容为**“融合重商主义和新自由主义的经济民族主义”**。

疫情暴发之后，为防止国内优质产业被外资并购，印度政府对待外资表现出更为审慎的态度。为遏制中国投资的“扩张主义”倾向，印度把对中资的封锁与国家安全画上了等号。然而，在疫情的冲击下，面对本国经济发展的巨大压力，以及中国资本对印度市场不可替代的作用，印度政府的做法显然是为疫情之后的经济复苏埋下了制度风险的隐患。

一、新冠疫情以来印度吸引外资情况与政策

在印度学者的规划中，印度将在不远的将来，成为全球排名第三的外国投资目的地。但是，自2018年由美国发起的全球贸易保护主义开始抬头，印度吸引外资和改革开放政策的涓滴效应并没有在印度市场中发挥出来。莫迪的经济策略基本延续其在2001-2013年间在古吉拉特邦任职期间的发展思路：通过改善基础设施、建立园区、鼓励投资和吸引外资来达到提速经济发展的目的，具有明显的亲商和亲市场的倾向。

这些措施有利于引进投资，但也是滋生裙带资本主义的土壤。在保护投资者的同时，政府的措施普遍忽视了中小企业与广大劳动者的利益。新冠疫情暴发以后，印度劳动力市场承担了巨大的压力。在连续二十年的高速增长之后，印度经济改革的红利释放殆尽，其经济和政治结构中的一系列痼疾则导致社会矛盾进一步激化。

（一）

新冠疫情以来印度刺激经济举措

首先，**莫迪政府推出了“自力更生计划”。**为缓解疫情带来的经济发展压力，印度政府在发布第一轮封锁禁令的同时，就发布了第一轮经济激励计划，以期帮助各个行业应对疫情的负面影响。事实上，印度政府还希望能够将疫情的危机转变成为经济发展的契机。这一系列经济激励计划不但着眼于维系疫情下各个经济行业的发展，也在释放改革的信号，希望以此吸引外资进一步投入印度市场。

2020年5月，莫迪正式提出“自力更生”计划，同时进一步推进**“印度制造”**这一国家战略。根据该计划，政府部门将在未来五年内提供4000亿卢比的财政支持，用以刺激印度电子制造业的发展，并预计在五年内实现1530亿美元的总产值。

此举意在推动经济复苏，振兴本土制造业，在保护内需的基础上，扩充产能，补齐印度供应链和产业链的短板，为经济发展提供新动力。

**围绕自力更生计划，印度政府启动了土地、劳动力、资金和农业等多个领域的改革行动：**消除地区之间的贸易壁垒，提供电子交易平台扩大农民出售农产品时的自由选择权，并且引入了新的合同农业的模式；为中小微企业提供资金与政策支持，协助其拓宽市场渠道；同时，进一步推动国有企业私有化，许诺将向私营企业开放所有行业。

**其次，围绕“自力更生”计划出台了一系列配套激励政策。**围绕“自力更生”计划，印度政府在2020年5月分五次推出了几乎覆盖印度全行业的经济激励政策。

第一批次的政策涉及中小企业、雇工福利基金、非银行金融公司、配电公司、承包企业、房地产和税收等改革。涉及外资的政策有如下几个方面：提供65亿美元用于源头税及免税。

截至2021年3月，在涉及合同、专业费用、利息、租金、股息、佣金的税收比例下降25%；立即处理所有慈善基金、非公司业务、合伙和合作组织的待办退款；2019-2020财年的所有所得税申报可自2020年7月31日延期至2020年10月31日；所有中央部委将所有合同履行时限延长6个月（包括工期、公私合伙合同的特许期等合同义务）；政府相关部门还将提供部分的银行担保，以确保企业的现金流不受影响。

第二批次的激励政策涉及外来务工人员的救助和福利、小型企业补助、小商贩补助、中等收入群体购房津贴、部落工人就业、农民金融补助。

第三批次主要涉及农业和特定行业部门。

第四批次的政策主要围绕“印度制造”国家战略展开，旨在提升本土制造能力和投资友好程度。重点围绕金属与矿业、民用航空、国防、能源、太空和原子能等行业，出台一系列 的解绑政策，并成立工作小组对于各个邦的投资友好程度进行排名。煤炭的开采则打破了以往政府垄断的局面，向商业主体开放；外资通过“自动路径”投入国防制造业的股份比例由原来的49%上调至74%。

第五批次的激励政策主要围绕就业促进、健康产业、教育科技化、公司法修改、营商环境改善、公共部门的开放政策和对地方政府的扶助等方面展开。涉及外资的政策主要有以下几个方面：授权中央政府在可启动破产程序的情形下，将因新冠产生的债从“违约”的概念下移除；公司破产程序的下限金额提高至1000万卢比；将可以归属外国管辖的印度上市公司的证券形成直接清单。

（二）

印度吸引外资基本情况与总体政策

**首先，**从外资总体情况来看，2019年印度获得510亿美元外国投资，全球排名第九。为进一步刺激经济发展，改善通货膨胀和控制财政赤字，莫迪政府加大对外开放和经济外交力度，印度营商环境得以大幅改善，外国投资不断增加。

根据《2020年营商环境报告》，印度全球排名第63位，上升了14位，连续三年被评为十大进步最快国家。

新冠疫情暴发后，南亚经济体产出萎缩，财政收入下降；同时，为应对疫情所投入的救助措施导致政府公共支出超常规增长, 财政赤字率和公共债务大幅攀升。根据2021年10月国际货币基金组织发布的《世界经济展望报告》显示，新兴市场和发展中经济体经济衰退率为3.3%，其中印度经济将萎缩10.3%，印度的政府债务占GDP的比重上升17个百分点至 89.6%。

根据联合国贸易组织的统计，2021年印度外国直接投资同比下降 26%。同时，印度政府提供的统计数据也并不乐观：2021财年，印度获得外国直接投资数额为431亿美元，较2020财年下降16个百分点。

**其次，**从总体外资政策来看，整体特征趋向外资友好，并在外资政策、土地法、劳动法和税收政策等方面进行了改革。

第一，印度外资准入政策改革。2014年莫迪出任总理后，大力推行投资准入制度改革，废除外商投资许可，实施负面清单制度。除部分国家战略性部门的“负面清单”以外，其他行业均采取“自动路径”审批制度。在自动审批渠道下，外商投资进入印度市场无需政府审批，极大简化了投资办事程序和外资引进效率。

与此同时，放宽外资企业在本国投资建厂的经营许可，允许外商资本更大规模地进入本国市场。归属于自动审批类别的外资项目直接报备印度储备银行；不属于“自动路径”程序审批的外资项目，或超出印度政府有关规定的外资项目的审批由相关产业部门负责。对超过500亿卢比的提案，则由内阁经济事务委员会审核批准。

第二，土地政策的改革。作为吸引外资和发展工业的重要生产资料，印度的土地利用一直是制约工业发展的因素之一。2013年印度出台《土地征收补偿与安置法》, 对于土地的征收和补偿进行了重要的修订，极大地提高了土地补偿的价格，也从程序上增加了政府征收土地的难度。因此，自莫迪第一届任期开始，就着手对土地法进行了一系列的修订。

新近法律条文的变化主要体现在以下几个方面：

首先，根据2015年第二次令第二条，原先2014年土地征收法第二条“适用范围”中所表述的“私有性质的公司（Private Company）”修改为“私有性质主体（Private Entity） ”。所谓“私有性质主体”显然相较于前者是一个外延更为宽泛的概念。只要是区别于“公有性质主体”，包括合伙、公司、非营利机构等都可以容纳到这个范围，因此从根本上扩大了土地征收的范围。

其次，2015年第二次令第10A条针对2014年土地征收法第二章和第三章的内容，明确增加了五种排除适用的情形，即国防、农业基础设施、安居房、工业走廊和基建项目。也就是说，在涉及以上五类土地使用的情况下，征地不再受到社会影响评价和符合公共目的这两个条件的约束。

自2014年莫迪政府提出了“印度制造”战略以来，一直致力于为约束工业发展的土地政策松绑。2015年第二次令进行这些内容的修改，体现了向市场主体的倾斜，显然是针对大规模的工业建设和城市发展所做的政策准备，不外乎也可以视为是向外资友好政策的转变。

第三，劳动法律与政策的改革。印度的劳动法律法规及政策极为庞大冗杂。在莫迪第一个任期时，印度共有多达44部全国性劳动法律法规。对于劳动制度的改革，一直以来是莫迪政府的心愿。自2019年印度议会通过了新修订的《工资法典》开 始，到2020年的《职业安全、健康和工作条件法典》《劳资关系法典》和《社会保障法典》，印度以四项法典的颁布替代了之前分散的29部中央层面的劳动立法。这几部法律将成为优化印度外资营商环境的重要举措。

一方面，新的劳动制度简化企业注册和审批程序，对于合同雇工进行更为清晰的界定，也解决了原先部分法律规则的适用范围不明确的问题；另一方面，也对于工人的工作 时间、劳动保障、劳工组织和就业保障进行了规定。

第四，通过税收制度改革实现对市场的激励。在商业领域，印度现行的税种主要有十二个类别。在本轮外资友好政策改革的背景下，印度重点对公司税进行了改革。在2019 -2020财年，印度公司所得税下调至22%。因此，公司的实际税率基本保持在25.17%（包括附加税费），并且不需要再上缴最低替代税（MAT）。

对制造业领域的公司则有更为优惠的税率措施：对于在2019年10月1日之后在印成立的制造行业公司，如果未享受其他优惠或豁免条件，且可在2023年3月31日之前开始生产， 则可以享受15%的所得税税率。因此，这类公司的实际税率为17.01%，并且不 需要再上缴最低替代税（MAT）。与此同时，最低替代税的征税标准也从原先的18.5%下调至15%。

第五，外资管理机制的改革。从机构改革方面来看，莫迪在简政放权，精简机构，减少投资审批环节的决心也十分明显。

2015年1月，莫迪政府宣布正式撤销“计划委员会”，改设“全国改革印度学会”。原先的计划委员会是决策机构，掌控印度经济决策长达65年之久；而学会则更类似于决策研究机构，在职能上并不干预资源分配。

2017年5月，印度政府废除了外国投资促进委员会（Foreign Investment Promotion Board， FIPB）。该机构成立于1991年，是审核外资申请的单一窗口部门。所有不能通过自动路径投资的外资, 都需要经过该部门审批。该委员会主要由财政部经济事务局、工商业部工业政策促进局、工商业部商务局，以及外事部的经济关系局等多个单位共同组建，因此审批过程常常受限于冗长的程序与部门之间的协调之中。

2017年6月之后，这部分外国投资申请将由工商部工业与内贸促进司统一受理，按照十一个领域的业务分别送对口的部委直接审批，从而大大简化了外资审批的程序。

二、印度外资政策调整的环境分析

如果与2008年的经济危机做对比，可以发现应对新冠疫情，各国的外资政策调整基本上都采取了与以往截然不同的两种危机应对思路。包括发达国家在内的各国政府，并没有采取进一步向外资开放的策略以消解危机，而是不约而同的采取了不同程度的收紧策略。**事实上，在保护主义的背景下，各国政府在新冠疫情暴发之前，已经明显地出现了对外资审查逐步趋于严格的倾向性。**因此，新冠疫情这个时间节点之后，外资审查逐步趋严的局势，不过是过去数十年趋势的延续。

（一）

外部环境

**首先，**2016年以来世界各国外资审查制度日趋严格。

为外资提供友好的政策制度环境是各国普遍接受的经济发展策略之一。通过吸收外国投资，目的国可以获得资金、技术，渠道和发展的创新动力。但与此同时，外国投资也在不同的领域对目的国带来了不同程度的风险。

在新冠疫情暴发前的五年之间，世界多个国家的政府对于外国投资风险的重视程度越来越高，因此随之也带来了各国对于外国投资审查制度的调整。

自2016年以来，经合组织内有一半的成员国家调整了涉及多个领域的外资审查机制。

事实上，在疫情暴发的2020年之前，外资审查一直在向更加严格和覆盖更多领域的趋势发展。并且，已经逐渐在一些国家和行业成为例行的工作程序。**疫情的暴发无非是加快了这一程序。**除了出台临时性的应对措施，例如法国、德国、日本和西班牙则出台了应对疫情的永久性措施。印度作为发展中国家，则表现更为敏锐且审慎，立即在外资政策上做出了反应。

**其次，**疫情下健康相关产业审查趋严。

疫情开始后，为增加各国政府对相关产业的控制力，各国与健康相关产业及其供应链的审查更加趋于严格。对疫情的控制能力很大程度上体现在各国的医疗物资生产、运输及储备能力之上。在疫情的背景下，与健康相关产业的重要性已经超越了经济的范畴，而与国家安全产生了直接联系。

这一点对于发展中国家来说尤为重要。

发达国家在过去若干年内，已经积聚了充足的生产能力和物资储备，在医疗物资的供给、仓储与运输方面具备了对抗疫情冲击的能力，而发展中国家则不然。由此也可推知，不具备以上条件的国家，必然会在健康及相关行业设置更为严格的准入条件。

**最后，**加强针对因疫情遭遇短期经济性困难的产业的收购审查。

对于由于疫情导致经营困难，或者是如果未遭遇疫情则不会陷入经营困难的产业，对于市场来说应该属于优质资产，能够在疫情后继续成为经济发展的有效组成部分。当这些产业陷入短期的困境之时，正是包括外资在内的外来资本介入的良好时机，如果政府不干预、不保护，那么很可能使外资借机占有和利用这些产业，并从而影响这些行业在疫情之后的发展。这一点看来是许多国家的共识，不单单是发展中国家，包括澳大利亚、法国、意大利在内的发达经济体也在疫情期间出台了较为严格的临时性限制措施。

（二）

内部环境

首先，莫迪政府改革阵痛以及政府与底层民众之间的冲突。

莫迪经济学里的经济发展并不是包容性增长的概念。近年来莫迪的改革呈现越来越多的“集权化”的特征，希望通过打破“中间人”的制度，实现对市场进行垂直化的管理，从而使印度走向达到高效率的现代化和市场化的发展轨道。经济改革和社会不平等不存在先验的联系。

“市场改革对社会不平等的影响很大程度上取决于这些改革的具体内容。”

**如果改革表现为取消控制而让市场决定，那么不平等也许会从收入和分配等各个方面体现出来。**所以，只有使弱势群体能够参与经济发展进程，改革在减少贫困和实现平等方面才能建立因果关系。

2020年9月，莫迪推出了意在推动农业市场化改革的“农改三法”，通过废除中间人，允许农民将农产品自由出售和由市场决定农产品价格等措施向农民阶层赋权。但由于持续一年的农民抗议活动“农改三法”最终于2021年11月宣告失败。

有学者分析莫迪撤销这三部法律的原因在于担忧北方邦和旁遮普邦的大选。但为何旨在改革农业并使农民受益的法律，最终会失败于农民群体的抗议？

事实上，印度的“三农问题”一直是制约印度发展的重要因素。**一方面, 源于印度社会内部结构的复杂性。**所谓的“大脑指挥不动四肢”，在中央决策层面到社会的神经末梢之间，存在许多的中间阶层。中间阶层的存在必然会导致腐败与层层分利，最终使改革的红利消失殆尽；另一方面，印度涉及“三农问题”的社会改革一直是失败的。

以土地改革为例，每一次的改革，不论内容多么的先进与合理，最终都会在印度的社会运转机制下与小农阶层和最贫困的群体擦肩而过。然而，这种失衡的改革，最终会让印度的经济发展付出代价。当然，也会让印度最贫困的人群失去对于改革的耐心与信心。

其次，政府经济政策存在内在矛盾。

不难发现，莫迪政府的外资政策表现出明显的矛盾性。一方面出台一系列吸引外资的政策，并围绕外资进行了国内的制度改革；另一方面，在吸引外资的环节中又设置了重重障碍。总体而言，莫迪政府走的是一条“将重商主义和新自由主义结合起来的经济民族主义”道路。

为什么莫迪政府不能将在古吉拉特邦的经济发展成功经验迅速复制到印度全境？其背后主要的原因来自印人党与国民志愿服务团（RSS）在治理理念方面的本质上分歧。

国民志愿服务团是印人党的母体，但前者及其经济分支“觉醒阵线”与印人党在对于开放、市场化、发展的定义以及对待外资的态度上存在实质性的差异。国民志愿服务团的主要赞助者是孟买一古吉拉特地区的小农、小工商阶层利益集团。他们恐惧市场开放和规模化工业对自身利益的侵害，并以保护民族文化与“整体人本主义”作为外衣。

而作为一个公开的政党，印人党在国民志愿服务团的政治基础上必须不断谋求扩大民众基础。

因此，在20世纪90年代之后，印人党寻求了一大批工商业人士和新中产阶层的支持。他们不赞同自给自足和自我封闭的经济政策，希望放松对贸易的限制，开放市场以及吸引外资。在选票政治的压力下，国民志愿服务团也不得不认识到快速增长与强国之路是现阶段吸引新中产阶层支持的重要理念。但新自由主义经济的发展路径对印人党来说是其治理目标的组成部分；而对国民志愿服务团来说则只能是最终保全其政治利益的“必要之恶”。

由此可见，莫迪政府经济政策的摇摆性源自于印人党内部的理念冲突。如今的莫迪走的还是一条“曲线救国”的道路，必须在不断地寻找与国民志愿服务团的平衡关系中实现自己的执政理念和经济发展方略。

最后，新冠疫情导致的经济危机具有明显的“临时性”。

危机的根源并不在于行业和企业内部的不良运营，也并非市场本身丧失调节功能，而是由于外来的“不可抗力”导致的短暂困难，因此，临时性的“中止”“阻拦”，或是说“延缓”交易即可以“对症下药”。

相较于2008年的经济危机，新冠疫情导致的危机并不来源于市场失灵。

作为世界上疫情最为严重的国家之一，印度大量的产业因为封锁和禁运不能正常运转，疫情的第一年就有近2000万固定薪酬人员失业。可以说，现下的困难处境，与疫情及其次生灾害具有直接的因果关系。

相较于“更大规模的开放”，印度在疫情的冲击下，会更加关注本土优质企业和产业的保护。资本的本质是利己的。外国投资必然首先选择最优质、潜力最大、未来利润最为丰厚的产业作为投资和兼并的对象。虽然迅速地注入外资，可以在短时间内挽救这些产业于水火，但此举无异于“饮鸩止渴”。

如果过度地引进外资反而导致优质产业被外资“钻了空子”而据为己有，这也是和印度引进外资从而振兴经济的初衷背道而驰。

三、印度对华外资政策调整的原因与内容

虽然莫迪政府通过经济自由化改革和大力吸引外资，为印度经济注入了发展动力。但是，由于全球贸易保护主义抬头，印度国内产业结构失衡，产需矛盾不断加剧，印度经济出现了明显的内生增长动力不足的态势。鉴于印度经济增长的持续滑坡，莫迪政府逐渐改变主打经济牌的执政理念，转而通过渲染印度教民族主义，煽动所谓的“外部威胁论”，意图激发印度国内的民族主义情绪，从而达到巩固执政的基本盘的目的。

（一）

印度对华外资政策调整主要原因

首先，源于对外资风险的认识提升。

开放与合作是世界经贸关系的趋势。作为投资来说，对参与双方都同时意味着机遇与风险。近年来，包括发达经济体在内的国家对于外资中的风险更加重视，由此也使得各国加大了对于外资的审查力度。2020年印度对中国投资采取了更加审慎的态度，一部分系源于这种趋势的延续。

事实上，在2021年世贸组织对印度的外贸政策审查中，美国与欧盟也对印度高昂且不稳定的进口税提出了质疑。印度的贸易壁垒对于其它国家也是存在的事实。

**其次，**源于国民志愿服务团影响下印度对华态度的变化。

“印度人民党是印度教徒所有、所治和所享的政党。国民志愿服务团和印人党是印度教国家硬币的两面。”近年来，国民志愿服务团对印人党的政治决策影响颇深。印度媒体甚至表示，在莫迪政府内存在着两个权力中心，一个是总理办公室，另一个是那格浦尔的国民志愿服务团总部。

2021年，在印度总理莫迪将中国的国际化策略形容为“扩张主义”的同时，国民志愿服务团主席巴格瓦特(Mohan Bhagwat)则论断：“如果对中国的依赖增加，那么印度将不得不向中国屈服。”

2017年，国民志愿服务团就发起过抵制中国产品的活动，并在2019年要求印度政府剥夺中国的最惠国待遇。

**事实上，国民志愿服务团一直都反对“外资优先”的政策，认为这是后殖民新自由主义民族主义。**不单针对中国，该组织也曾经公开反对印度与美国之间签订印美贸易协议，并且在印度退出《区域全面经济伙伴关系协定》（下称：RCEP）的谈判中发挥了重要的作用。

近年来，随着中国对印度投资增加，印度右翼势力转而认为中国资本的威胁已经超过了美国。国民志愿服务团的经济分支“觉醒阵线”多次组织了“反华”和“抵制中国商品”的活动，认为中国商品在印度的“倾销”和中国企业在印度的扩张，必然会摧毁印度的经济基础。

最后，源于印度希望从中美争端中“两头”受益。

作为主权国家，印度的政策选择应是符合国家利益且是相对理性的。中美争端在不同的场合被印度定义为其“契机”。

**一方面，**印度想借力美国完成与中国“脱钩”的心愿，降低对于中国制造的依赖性，并且最好能够在某种程度上取代中国在全球产业链中的位置，加强“印度制造”的存在感；**另一方面，**印度也有借机取代美国，拓宽进入中国市场口径的想法。

例如，在印度国会报告中，详细阐述了应该利用中国针对美国的惩罚性关税，时刻保持信息敏感，由印度驻华使馆进行及时的甄断，寻找契机替代美国向中国出口商品，从而提高印度对华贸易比例。因此，不论印度的倾向性如何，其初衷必然是希望能够利用国际局势的变局，将自身利益最大化。

（二）

印度对华外资政策调整主要内容

首先，针对陆地接壤国家的特别限制。

**第一，**2020年印度工商部发布“3号短评”(Press Note 3)，以打击疫情期间的“机会主义”为由修改了 FDI政策中的第3.3.1条款，将直接或间接来自印度陆地接壤国家的投资从之前大部分行业适用的“自动路径”审批改为"政府路径”审批。“陆地接壤国”从2017年的孟加拉国和巴基斯坦两国扩大至包括中国在内的七个国家，明确释放了对于中国投资的不利信号；

**第二，**2020年印度工业和内贸促进局发布《修改外商投资政策以限制COVID-19疫情期间的投机性收购行为》公告，来自与印度接壤国家的投资主体或实际控制人在印度所有投资均需通过政府审批，直接或间接转移现有及未来在印度的外商直接投资份额也需获得政府审批。由此，对于现下以及将来的接壤国家的投资进行了完全的限制。这些限制范围广泛，并且具备回溯性效力；

**第三，**2020年7月印度修改2017年《财政通用规则》，无论是货物、服务或工程方面的任何采购，要求来自与印度接壤国家的投标人只有在主管当局注册登记后才有资格投标。该命令的覆盖范围包括接受政府或其事业资助的公共部门银行和金融机构、自治机构、中央公共部门企业和PPP项目；

**第四，**2021年10月6日，印度政府对外资通过“自动路径”投资电信行业的持股比例进行上调时，特别注明并不适用于接壤国家，接壤国家在该领域的投资依然需要通过政府批准。

其次，针对中国的一系列限制政策。

莫迪政府对中国主要实施经济“软制衡”策略，对华经济政策采取双重标准，既希望加强与中国在贸易、投资及多边经济领域合作，又因两国间存在的历史及现实问题对中国的技术和投资采取保守的防御性姿态。

2020年边境地区爆发冲突后，莫迪政府开始对中国进行全面抵制甚至强硬反击，经济上与中国全面脱钩，发起一系列所谓的“对华反制”行动，从引导民众抵制中国商品、恶意延长中国商品清关时间、封禁中国APP，到推出一系列打压在印中企及其产品的举措。

根据印度政府的统计数据，从2020年4月开始，印度政府共收到120项中国直接投资的申请，总额共计16.3亿美元，大部分都属于跨国并购的类型。但截至2021年上旬，未有一项通过印度政府审批。

2021年2月起，印度政府组织了由内政部、外交部、工商部和国家转型委员会组成的委员会，对于来自中国的投资申请进行专项审查。次月，印媒体称，在确保国家安全的前提下，印度政府将逐步放松对于中资的限制。

对中国投资的审查将从以下三个方面进行考量：一是在印度本土企业缺乏生产能力的前提下，中国企业在关键行业的大型投资才能获得批准；二是除了在中国，在其他国家也设有总部的公司的投资申请，可以考虑获得批准；三是中国投资者的小型投资可以获得批准。然而，这似乎也并没有对来自中国的投资产生实质性的改观。

2020年4月，长城汽车在新外资政策颁布之后，依然宣布了向印度市场注资50亿美元，以收购通用的印度公司。印度国家安全顾问委员会前主席萨兰（Shyam Saran）分析，长城汽车投资如果能够获批，将可以视为中印双方经贸关系有所缓和的信号。

但截止2021年下半年，该项目仍然没有获得政府批准的迹象。2021年8月，长城汽车宣布将其中10亿美元转而投向巴西。

**“安全”似乎是印度政府最大的顾虑之一。**印度政府表示对中国投资的开口可能出现在几种情况之下：一是不涉及国家安全的绿地投资；二是不涉及国家安全的跨境并购投资（在完成第一轮的绿地投资申请审批之后）；三是在不涉及敏感领域的行业（例如重型机械、自动化设备、服务和科技），25%以下的投资可以转为“自动路径”审批。

最后，国际条约方面的变化。

印度是WTO最早的成员国，积极利用WTO的机制解决国际贸易争端，在外资领域一直以来采取“半开放、半管制”的态度。在经济快速发展的时期，印度以新兴经济体和发展中国家代表为自我定位，在国际交易规则体系中表现积极主动。但自改革开放的红利逐渐式微，加之持续的疫情影响使印度经济发展承受巨大压力，印度在国际条约中的表现也开始发生变化。

**第一，双边条约方面的变更情况。**根据印度外交部网站的统计结果，中印双方共同签署双边条约共达149项，其中，经贸类的双边条约共4项。

依照签约时间先后的顺序分别为：

1954年的《中印贸易协定》、1994年的《中印避免双重征税及防止避税协定》、2006年《中印促进和保护投资协定》，以及2015年《中印经贸合作协商机制备忘录》。2014年，莫迪执政以后，针对印度在国际投资与仲裁中的被动表现，着手进行了一系列改革，其中，2016年《印度双边投资协定示范文本》是重要的标志。自此以后，印度在国际投资规则中的保护主义色彩更加浓重，着重强调东道国的绝对主权与管制权。

究其原因，一是由于近年来外资协议中的“公平公正待遇条款”在投资仲裁中被滥用。印度作为发展中国家往往是资本输入国，因此在此条款下常处于劣势。

二是怀特工业公司案促成了印度政府态度的转变。2011年，印度政府在澳大利亚怀特工业公司案败诉后，在之后的几年内陆续遭遇了沃达丰、德国电信和日产汽车等企业发起的一系列国际仲裁起诉。国际仲裁中的巨大压力导致印度在外资领域转为更加 保守的态度。

三是外资协定价值取向的变化。2020年《巴西一印度投资合作与便利化协定》被认为是发展中国家打破欧美主导的投资格局的重要尝试。缔约双方都是发展中国家，也同为新兴经济体，彼此势均力敌，处于较为平等的地位。但该协定在多个方面体现了弃用现下主流原则而回归传统的倾向。

例如，协定没有将延续保护和促进投资作为价值取向，而是转向了便利投资。仲裁争议的设计也弃用现今主流的“投资者一国家”仲裁机制，回归到传统的国家间仲裁、双方建立索赔委员会或外交途径等方式。在征收条款方面，也弃用了近年来国际投资法主要使用的“间接征收”原则，而规定了直接征收。

总体来说，近年来印度在双边协定中倾向于更加谨慎和保守的，以维护东道国利益为价值取向的立场。自2016年投资范本后，印度大规模地终止和废除双边投资协定，对所有到期的双边投资协定不再续期，并要求对双边投资协定的条款以2016年投资范本为基础，对新的文本进行重新协商、解释、补充和修订。

其中，就包括2006年中印双方的双边投资保护协定。该协定于2018年10月终止，且至今仍然没有续签。

一般来说，双边投资协定的立法宗旨之一是需要在投资者与东道国之间形成利益的平衡。但2016年投资范本并没有体现出对这一原则的价值追求，反而在保护主义和国家中心主义的原则上有明显的特征。该范本对“投资”进行狭义解释，并对“国家安全”和“公共利益”进行广义解释。由此可以推知，投资者可以利用双边协议进行权利救济的可能性在降低；而东道国利用“国家安全”和“公共利益”予以免责的可能性在增加。

**第二，加入与中国相关的国际公约方面的情况。**2020年11月15日，RCEP由15国签署，涵盖了全球近1/3的人口、GDP和经济总量。该协定是全球最大的自由贸易协定，也是由发展中国家倡导的投资便利化规则架构逐渐成熟的标志。自贸区内成员国之间未来90%以上的税目产品将施行零关税。印度作为谈判国自2013年开始加入谈判，但最终于2020年7月宣布退出RCEP。莫迪发言称，印度将不加入任何由中国主导的投资协定。

**事实上，印度的退出还存在更多的原因。****一方面，**印度希望通过参与RCEP提升自身在东盟地区的影响力和贸易量，平衡中国在该地区的影响。作为能源净进口国，印度也可借助区域经济合作稳定能源安全，并有利于稳定东北邦的局势和区域传统安全。**另一方面，**印度忌惮于自由贸易协定会加剧贸易逆差，对本国产业形成的巨大冲击。印度希望RCEP成员国开放劳动力市场，并以此作为开放投资和货物贸易的条件，但最终没有能够在谈判中与其他国家达成一致意见。

虽然至今为止，RCEP仍然为印度保留了加入的机会，但据印度外长苏杰生表示，RCEP不是印度的利益所在，希望与欧盟缔结公正且平等的自由贸易协定。

四、中国的应对策略与发展前景

囿于国内复杂的权力结构，莫迪政府似乎并未能够将疫情带来的变局转变成为改革的契机。不论是中印关系，还是美印关系，现下都存在着许多不确定性。对于外资来说，疫情压力下保护主义的继续蔓延，使所有的外资在印度都面临不容乐观的处境。

（一）

中国的应对策略

中国和印度都是彼此在发展道路上不可忽视的对象。中印是彼此最好的参照指标，双方可以“以镜正身”，借鉴对方的优点，也从双方差异对比中确认自己的优势。对待印度针对中资的策略，不妨从以下几个方面考虑：

**首先，合作与制衡是中印经贸关系永恒的主旋律。**事实上，不论国际环境如何变化，中印之间的博弈势必长期存在。按照美国全球霸权的布局计划，美国不能够放任中国的影响力向西突破太平洋。因此，在现下的中美争端中，印度和美国必然要互相利用，以达到制衡中国峰值力量的目的。

**其次，降低中印经贸关系影响力评价的权重。**事实上，从经贸关系方面来说，虽然中国是印度最大的贸易伙伴, 但中印贸易额仅占中国出口贸易额2%。印度针对中国外资的特殊限制，其实是政治隐喻大于经济意义的。中资对于印度的保护姿态也大可不必十分紧张, 因为中印经贸关系对于中国来说，仅仅能达到“锦上添花”的地位。中国的海外投资仍然有许多其他选择。

**最后，中国投资不妨“以静制动”。****一方面，**印度如果要以开放促进经济发展，必然不能够放弃中国、美国和欧盟三个市场；**另一方面，**2020年印度对华贸易逆差达400亿美元。虽然这让印度对中国颇存戒备之心，但也证明了在短时期内印度无法忽视中国制造和中国投资对印度经济的重要助力作用。

**同时，**相对于美国投资多走向独角兽公司和大型企业，中国的投资多走向小型初创企业，这同样也是印度政府不得不考虑的因素。

（二）

合作前景

首先，在现有合作机制中寻找机遇。

如果法律不符合社会现实，在实施的过程中即会遭遇重大阻力。印度对于中国的恐慌来自贸易逆差，但是贸易逆差本身也表明了印度市场对于中国的需求与依赖。虽然现行法律和政策体现了许多针对中国投资的负面信号，但“恶法非法”，如果法律有悖于实践的需求与发展规律，必定是会被无视，或是规避的。

例如，由于当时的土地征收法律并不符合现实需求，2009年金奈科扬别都市场案即超越了当时的法律，在参与各方的协商之下，为平衡投资与救济提供了合理的解决方案。只要是符合现实需求，一个合理的、兼顾各方利益的方案可以被实践所认可。该案也为外国投资者形成了示范，诠释了如何在印度通过与本土社区的协商形成可行的问题解决方案。

其次，在现行外资规则中寻找机遇。

印度外资政策保护主义与开放并存的特征是普适性的，并不仅仅针对中国。因此，不单单是中国，所有的外国投资者都需要对印度外资政策在近年来的消极变化做出调整。从上文的分析来看, 虽然莫迪政府需要应对国内的复杂局面，但是新自由主义的发展思路是主张开放与市场化的。结合莫迪第二届任期的经济发展策略来看，外资政策的调整内容也大致符合印度的整体规划。

由此可以看出，印度更希望外资进行重资产的投入，为印度注入资金，也解决印度就业的压力。

因此，对于包括中国在内的外资，并非一并打压，对于符合其投资导向的产业，印度理应为其保留充分的发展空间。海外投资的对象是具有主权的东道国。因此，要默认该国在制定其外资规则时是具备适时的理性的。作为市场的参与者，相较于评价这些规则孰优孰劣，更重要的则在于对规则的分析与研判，并从中寻找自身的发展空间。

最后，在发展趋势中寻找机遇。

虽然疫情进一步激化了印度贸易保护主义的情绪，但是对外开放与尊重市场对印度也同样重要。在全球化的背景下，印度的对外开放是怎么开放和开放多少的问题。受制于其复杂的国内环境，印度内部的制度改革常常举步维艰。但是，对于原先制约印度经济发展的法律法规与政策，印度从中央到地方都有清晰的认知。从整个外资规则体系的发展进程来看，虽然困难重重，印度仍是朝着更加市场化和法治化的方向发展。同时，印度也将面对疫情后经济发展的巨大压力。

然而，除了中国，目前还没有任何经济体能够真正满足印度经济复苏的巨大需求，因此印度经济无法“脱钩”中国。随着疫情在全球范围的逐步缓解，如果想要同时算好“政治账”和“经济账”，印度显然需要对现有针对中国的投资规则进行调整。

本文选自《印度洋经济体研究》2022年第2期文章

原标题为《印度对华外资政策调整及中国的应对策略》

作者李来孺，为法学博士，云南财经大学海外学院副教授，主要研究方向为南亚经贸法律制度

本期编辑：叶维杰 陈安澜