研究 | 阿富汗：食物援助分粮还能分出事儿？！_风闻

南亚研究通讯-南亚研究通讯官方账号-2022-06-04 22:14

2022-06-04

导言

本文节译自阿富汗分析师网络的报告《经济崩溃中的食物援助：救济、紧张和指控》，原文共三部分，分别涉及食物援助有没有覆盖到目标人群、对受益人遴选和援助物资分配过程中的质疑、塔利班对上述机制的介入和干涉。本文是第二部分。第一部分请访问：《研究 | 阿富汗经济崩溃后的食物援助有多不公平？》南亚研究通讯特转载“兴都库什笔记”编译文章，供各位读者参考。

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研究 | 阿富汗经济崩溃后的食物援助有多不公平？

图源：UN News

**一、**受益人选择和分配的紧张过程

**在这一进程中，受到最一致批评的部分是受益人的选择，其次是每个地区和村庄的援助分配。**受访者描述了非政府组织在地方代表的帮助下，特别是在城镇的 wakil-e guzars 和 wakil-e kuchas (城市居民区负责人和街道代表)、村委会和村长(qarya dars)以及可能还有地方毛拉、长老和指挥官的帮助下，选择受益人的过程。在某些领域，政府官员似乎也可以发挥作用，要么直接选择受益人，要么发挥一般作用。一些受访者描述了陪同该非政府组织工作人员来访的地方政府官员代表团。其他人则描述了他们如何向省长办公室或其他政府部门请愿，希望被列入援助分发名单。

受访者的抱怨包括偏袒和地方代表的不公平选择，塔利班官员和该组织其他成员的干涉和腐败，以及非政府组织工作人员未能防止、报告或反对这些做法。若干受访者要求更严格地监测和更好地管理分配、甄选和发放过程。

**由于受访者可能描述了他们不完全知晓的过程，我们请粮食计划署向我们描述受益人选择和援助分配过程。**简而言之：

在中央一级，粮食计划署根据现有资源拟订初步计划，包括省级目标，目的是援助所有面临 IPC-4(紧急)的人和面临 IPC-3(危机)的人的百分比。**实际的分配计划是根据地区一级的脆弱性分析制定的，这种分析利用粮食计划署的综合背景分析(考虑到诸如干旱、大规模失业、冲突、偏远、缺乏服务、历史贫穷和边缘化等因素的影响)。**粮食计划署在当地利益攸关方和伙伴的帮助下，在社区一级利用同样的程序，这些伙伴被认为对该地区的具体情况和条件具有知识和经验。

**具体家庭的选择是由一个由社区主要利益攸关方组成的委员会进行的，该委员会的目标是基于13个脆弱性标准，具有包容性和代表性。**家庭的脆弱性标准包括: 以妇女或儿童为户主; 没有成年男子; 没有9或9以上的扶养比; 没有工作年龄的成年男子或成年工作妇女; 以残疾人、慢性病人或老年人为户主; 持有的贫困资产; 与其他家庭居住或托管; 生活在紧急或临时住所; 仅依靠借款、乞讨或天课; 依靠一名临时工家庭成员; 没有生计来源或创收活动; 一名或多名成员有残疾或慢性疾病; 由保护机构介绍; 孕妇哺乳母亲和/或5岁以下儿童。

合作伙伴，通常是一个非政府组织，有义务提供一份委员会成员名单，以便粮食计划署监测员能够核实这些人的存在并已履行他们被选定的职责。委员会的初步受益人名单由合作伙伴(通常是非政府组织)通过个人访谈和/或家访核实。粮食计划署工作人员以及第三方监测员网络随后进行抽查。

二、受访者描述的受益人选择过程

受访者在描述“受益人选择”过程时，主要围绕粮食计划署所谓的当地利益攸关方所发挥的角色，其次是合作伙伴或执行伙伴的角色。

在城市地区，许多受访者所描述的受益人甄选过程似乎取决于 wakil-e guzars (社区代表)，该代表中从 wakil-e kuchas (街区代表)那里收集相关信息，并将其转交负责分发的非政府组织。关于非政府组织在选择受益人方面的确切作用的意见往往各不相同。一些受访者，例如这位来自 Sheberghan 的妇女，描述了非政府组织工作人员如何进行家访以确定资格：

我们的街区代表提供了我的援助卡。他把观察员带到我家。他们来看了我的房子和厨房。每个月，[非政府组织]办公室发出五张新卡片。他们轮流分发援助物资，每天一个村庄。来自朱兹詹省的家庭主妇(5个孩子，丈夫不在)

然而，其他人表示，他们认为非政府组织工作人员只是让街区代表来决定受益人名单，例如，这个来自喀布尔的人，他没有得到任何援助，也没有接受家访:

**自从国际援助开始以来，援助一直通过街区代表和慈善组织提供。**当地代表每人列出一份人员名单，上面有他们的电话号码和身份证号码，然后把名单交给社区代表，后者将名单交给相关的市辖区和分发援助物资的非政府组织。**然后，非政府组织的代表与人们联系，询问他们的情况。**有时候他们会检查自己的房子，但大多数时候，他们只是打个电话，然后由社区代表选择人员——喀布尔市的前园丁和出租车司机(一家十口)

和其他许多人一样，他认为那些选择受益人的人更偏向于他们自己的亲戚。

我们的家人和住在我们附近的人没有得到任何援助……。在50个家庭中，有5个被社区代表选中接受援助。然后，再选出另外五个家庭。然而，社区代表和街区代表试图选择他们自己的亲戚和来自他们自己地区的人。那些真正需要帮助的人什么也得不到。他们甚至都不在名单上。——喀布尔市的前园丁和出租车司机

一个来自法拉市的学生告诉我们，虽然他们的家已经被家访过了，但是他们的家庭还没有收到援助发放卡。

他们来我们家看了好几次，但我们仍然一无所获。他们最后一次来是两周前。他们没给我们名片，也没给我们打电话。他们只是拿走了我们户籍信息的[细节]。——来自法拉市的学生(15人大家庭)

她描述了她的沮丧，他们尽管在努力，却无法得到任何援助，而其他不需要援助的人却不止一次得到援助。

我知道这个过程是靠关系的，因为我见过邻居们接受援助，即使他们很富有，并不脆弱。**不，他们不是塔利班，他们只是富裕。**我父亲跟我父亲说了很多次，每次，那个男人都告诉我父亲：“等一下，会给你的。”但是每当援助到来，他告诉我们已经结束了。每次援助来的时候，应该是给我们街道上五个贫困家庭，但是每次都是给同样的家庭。为寡妇提供的现金被捐赠给仍然单身的女孩或者丈夫还活着的妇女。分配过程应该透明和明确，应该向弱势群体提供援助，而不是给那些转手把物资卖掉的人。但是它不透明，也不明确。他们来到我们的房子里家访，然后给别人提供帮助。但是我们能做什么呢？即使我们呐喊，也没有人听。——来自法拉市的学生

其中一名受访者本人并不需要援助，但他以更为圆滑的方式描述了这一问题，说他在自己的地区与社区代表进行了交谈，试图说服他诚实，将援助直接提供给需要援助的人(暗示那个人当时没有这样做)。

**一般来说，在联合国儿童基金会和其他国际组织分发的援助和捐赠中，至少有50% 没有分发给穷人和有需要的人。**社区代表和街区代表负责把人介绍给NGO，或自己分配援助。在我们这个地区，社区代表有一份按照不同经济水平分类的人员名单… ..。我和我们的街区代表谈过了，因为情况非常糟糕。我们必须按照我们的宗教信仰的要求诚实地行事。所以我告诉他，把富人列入穷人和需要帮助的人的名单是不好的。我想他现在会尽力把捐款分给需要的人。——来自赫拉特的大学教授(二十人大家庭)

**其他人描述了社区内部的紧张局势和街区代表所承受的压力，**以及这有时意味着那些没有强势为自己争取利益的穷人会被排除在外。

那些不配得到帮助的人也得到了帮助，他们得到的帮助往往比穷人还要多。他们和街区代表吵架，因为街区代表不想和他们对抗，他就只登记那些来吵架的人。有些穷人没有得到任何帮助，因为他们不想吵架。事实上，援助使暴力和紧张局势在人民之间蔓延。有时候人们跟街区代表争吵，有时候他们相互争吵。——喀布尔市的房东(一家七口)

**其中一位受访者自己就是一个街区代表。**他首先笼统地描述了这一过程，然后解释了他面临的困难，因为他所在的社区没有得到足够的援助，许多家庭会向他抱怨选拔过程。他明显发现自己的责任很棘手：

当组织来的时候，他们叫我来。他们从我们地区的每个清真寺询问了一位部落长老和一位毛拉。我们都聚集在一座清真寺里，与他们分享我们村子里人口的详细情况。我帮助他们，带他们到我所在的区域看；他们与这些穷人面对面，并采访他们。首先，他们列出残疾人、寡妇和孤儿，然后他们列出其他需要帮助的人。

在我准备名单的街区，我们有800个家庭和11座清真寺。到目前为止，他们已经帮助了将近60个家庭。**当分配发生时，塔利班派出了他们的观察员来监督整个过程。非政府组织仍在调查和选择受益者。**几天前，他们给这些人打了电话，把他们的身份数据带到了下一轮。没有人知道他们会分发什么，因为他们不会向任何人透露。

**非政府组织分配援助的方式是有问题的，因为它们只帮助了10% 的人。**所以当他们离开的时候，人们来找我抱怨说: “你们为什么不也帮助我们呢?”所有的人民都很贫穷和饥饿，但是非政府组织只给少数家庭提供援助，然后他们就离开了。当其他人抱怨时，我不得不告诉他们我没有解决办法，也帮不了他们。这是这样的：如果一个人得到援助，其他人就会抱怨和伤心。

**这造成了很多不和谐。一些人把这个过程和种族联系起来。他们认为街区代表是在帮助自己的部落和亲属，但实际上是非政府组织在发放，街区代表没有任何作用或干涉。**我们很难让这些人理解非政府组织是如何运作的。——来自巴格兰的商人(十口之家)

**在采访的其他地方，他描述了自己的经济状况是如何稳步恶化的，因为价格上涨，他的生意陷入困境。**他得到的一次粮食援助发放有所帮助，但他显然不会再得到任何援助——正是因为他是一个街区代表：

我们曾经得到过援助: 一袋面粉，油和小扁豆，都是世界粮食计划署提供的。这很好，因为那是我们真正需要它的时候，它至少持续了几天。但是他们没有把我列入未来援助的名单，因为我是一个街区代表。我告诉他们写上我的名字，因为我不富，我需要援助，但他们说他们的规则是不能为我这样做。——来自巴格兰的商人(十口之家)

在农村地区，受访者描述了类似的过程，村委会编制了村民和弱势家庭名单，并由村委会主任转交给非政府组织。一些受访者描述了该非政府组织的工作人员如何前往该地区调查村庄:

我们收到了一个主要在阿富汗东部工作的组织的捐赠，我不记得名字了，但是他们实施了世界粮食计划署的项目。他们到不同的地区和村庄去寻找需要帮助的人。他们来的时候，我告诉他们我需要帮助。他们看到了我们的房子，给了我们一张可以得到帮助的卡片。——来自拉格曼的教师(十人家庭)

**虽然农村地区的选拔过程有时被描述为比城市地区更具公共性，但批评也是类似的。**例如，这位来自帕克蒂卡的前政府雇员指责那些负责人让自己的亲属受益(尽管他也曾两次获得援助) :

名单由当地村委会与每个村庄的长老合作起草，并交给联合国代表。根据居住在那里的人口数量，每个村庄选择他们的家庭。在他们被选中之后，为他们做一张卡片。然后，该组织叫人们领取援助。

但是最需要帮助的人却没有得到帮助; 在我们的地区，有十个家庭正在忍受饥饿[没有得到援助]。**援助主要提供给塔利班的亲属、当地议会和村里的长老。**他们对媒体撒谎，说：我们帮助了那些应该得到帮助的人，但实际上他们得不到帮助。人们生活在贫困线以下，正在死亡。我们感谢世界各国的帮助，但不幸的是，援助并没有送到需要的人手中。——帕克蒂卡前政府雇员(一家十四口)

受访者表示，他们相信每个村庄或地区的援助金额是由人口规模决定的，但整个过程对他们来说是不透明的，一些受访者提到了关于可能的操纵或偏见的争议。

这些机构的代表说：我们从省和区政府拿到村的名单，然后根据村的人口来分配援助。在此基础上，来确定每个村的份额。但我不知道事实是不是这样。有时会有争议，认为这个或那个村得到了更大的份额。——来自戴孔迪的残疾店主(家里有九个人)

其他人说，他们担心更偏远的地区会被忽视，要么是因为歧视，要么就是因为去那里更麻烦。例如，一位来自古尔省哈扎拉人聚居区一个偏远村庄的男子告诉我们：

这个区还有其他分发，但我们村只得到过一次帮助，因为它离区中心很远。**援助对人民是很好的，但是分配不公平。**非政府组织的雇员做他们自己的事情(khodsari mikonad) ，不去偏远地区。地方当局对公平分配也不感兴趣，而且也没有监督机构。非政府组织总是向其总部和捐助者提供良好和优秀的报告，但实际情况不同。如果他们有一个监督援助分发过程的部门，我认为分发工作会更加透明。——古尔的卡车司机(家里有十个人)

一些受访者，比如来自古尔省的卡车司机说，他们相信更好的监控机制可以使分配更加公平和透明。我们与世界粮食计划署联系，看看目前有哪些机制。**他们说，除了上述甄选过程中的核查步骤以及在分发地点派驻监测员之外，还有一些投诉机制，使粮食计划署能够与社区和合作伙伴分析对甄选活动的投诉。**例如，感到不公平被排斥的家庭可以利用社区反馈机制和 AWAAZ 呼叫中心提出申诉。

**然而，并不是所有人都知道去哪里投诉，也不是所有的投诉都会被转达，**在这样一个规模如此庞大的项目中，怀疑如此广泛，获取途径往往不稳定，所有的投诉，甚至是大多数的投诉，都不太可能得到跟进。

三、社区再分配

**在我们的采访中，我们遇到了一个社区级别的援助再分配的具体实践。**向我们描述这种做法的受访者都来自偏远的哈扎拉人占多数的地区，但类似的情况也可能发生在其他紧密团结的社区。

最初，受访者描述的受益人选择过程与其他地方相同。

情况是这样的：非政府组织的代表来告诉村委会主席和成员，“根据人口和村委会的名单，我们会给你发很多援助发放卡；你应该介绍你村里最值得帮助的人。”然后村委会根据分配的卡片数量，给他们身份证[详细资料]。这就是穷人的调查和鉴定的方式。——来自戴孔迪的残疾店主

然而，不同之处在于，最终，每个人都会得到一些东西，而不仅仅是被选中的人：

村委会准备了一份急需帮助的人的名单。每当援助到来，村委会就开会，把村民分成三部分：列入每份援助名单的最贫穷家庭；也应得到援助的家庭；比其他家庭更富裕的家庭。但最终，他们还是努力让每个人都能得到一些援助。因为每个人都是穷人，只有贫穷的程度不同。——代孔迪省的前警卫 (一家四口)

上文引述的戴孔迪的店主给出了更多细节：

在我们的村委会里，我们有一条规定，比如说，如果一个非政府组织帮助村里的30个人，但是我们有60个家庭，我们将把这30个家庭的资助分给60个家庭。每当援助物资被送到村里时，就分发给村里所有的人。即使 NGO 说这张卡是一个家庭的份额，其他人没有权利得到这种援助，其他居民也不听他们的。因为援助并不能惠及每一个人，而且在分配方面总是存在争议。——来自戴孔迪的残疾店主

另一位来自代孔迪的受访者告诉我们，虽然再分配对社区中最贫穷的人不公平，但必须避免紧张局势，保持村庄的凝聚力。这将确保所有村民都能够并且愿意支付新的塔利班税，这样村庄就可以避免不必要的政府关注和可能的报复。

**在我们接受援助之后，不管有多少穷人，援助都平均分配给村里所有的家庭。**当然，这对穷人来说是非常残酷的，但是他们别无选择，只能接受。**以前不是这样的，只是最近几个月才变成这样。****在上一届政府时期，如果有人被认为有资格获得援助，他们不会愿意与其他任何人分享。现在他们不得不这样做，因为如果援助没有分配，村民可能会停止支付政府税收，人们害怕与政府发生争吵。因此，他们必须在自己之间达成协议。**在我的村子里，我们有30个家庭，根据协议，每当援助到来，每个人都会得到一些。但并不是很多。我刚拿了些面粉。——代孔迪省的校长(五人家庭)

这种安排最有可能发生在具有相对自治传统的相对同质或一体化程度较高的社区内，并被认为是公平的。在其他访谈中也提到类似形式的社区团结，但不清楚那些是否涉及类似的系统性援助再分配。