丁元竹 | “基层不牢，地动山摇”：问题频发的基层社会到底缺失了什么？_风闻

丁元竹 | 中共中央党校（国家行政学院）教授

本文原载《探索与争鸣》2011年第7期

原题为《在基层重建中同步规划公共服务与社会管理》

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为什么越来越多的问题发生在基层？

“基础不牢，地动山摇”，多少年来我们一直把这句话作为做好基层工作的座右铭。但是为什么问题还是屡屡发生？根本原因是我们没有真正把基层问题当作核心问题来抓，缺乏对基层意义的认识。

**在管理意义上，我们缺乏管理基层社会的经验。**以往我们对于加强地方社区，鼓励人们在规划与维持其基础设施过程中积极参与并发挥更大作用等问题考虑的不多。联想到一系列政策，诸如公共卫生和基本医疗政策、农村新型社会养老保险等，如果没有基层完善的服务体系，会是什么样的结果？我们必须对基层的价值有一个充分的估计，决策和政策一定要避免高高在上。公共政策只有解决基层问题才能真正发挥作用。

基层问题不仅仅具有经济意义，还有重要的社会意义。社会秩序和活动在基层，越来越多的问题发生在基层。社会问题发生在个体身上，出现了社会学意义上的、人们通常看到的越轨行为，导致社会控制失灵。用社会学家蒂法妮·萨帕塔-曼席拉（Tiffany Zapata-Mancilla）的话来说，“个人的生活的确取决于他（她）所处的社会环境”。这个环境首先是他（她）的家庭、邻里（我们所谓的社区）、工作环境，其次才是人们现在经常说的深层次的社会问题。通常，社会深层次的矛盾不会直接激化个人越轨行为，而是通过一系列家庭矛盾、社区关系和人际关系的恶化爆发出来的。

**进一步说，社会发展最终如何造就人们的社会生活？**这里所谓的社会生活是指发生在个人与家庭、社会、群体、社区之间的交往，以及各种各样的公共活动。这种社会生活不简单的是物质的生活，它以物质生活为基础，以社会交往为核心，以精神满足为目的。就社会学意义来说，重建人们的社会生活，首先要建设社会规范，并把社会规范作为社会建设和社会管理的底线工程。社会规范是一个社会最底线的秩序。人们首先通过这个秩序进行自我约束，建立基本的社会秩序。一旦有人突破这个底线，要靠法律来约束行为的时候，人们的心理会产生不愉快。最佳的心理愉悦产生于社会成员都能够遵循基本的、大家认可的社会规范，在规范之内，大家相互尊重、相亲相爱、和平共处。所以，社会心理建设首先是一个基本社会规范建设问题。也有人把这个过程叫做社会资本的聚集过程。这样，社会治理就不仅仅是人们通常看到的社区建设、社会组织建设，在这些社会组织和社区建设的过程中，如何培养起大家基本的社会规范才是最核心的。

首先，心态是最深层次的，心态决定行为。其次是规范，人们对基本社会规范的遵守程度，决定了人们的心态，决定了社会关系的状况。再次是法规，一旦人们把法规作为约束行为的底线，人们的社会心理就可能会扭曲，行为就可能会变态。基本的社会规范不仅体现在人们日常的社会生活中，也要体现在经济生活里面，尤其是体现在公平的经济分配活动中。

**更为复杂的是，深层次的社会矛盾会成为主观的社会问题。这种主观社会问题会积淀在人们的心里，长此以往，会因现实因素而导致矛盾激化。**就社会而言，关键是有没有一个导火索；就个人而言，关键是他（她）的生活环境对其心理造成的创伤有多大。这实际在深层次上把公共服务与社会管理问题打通了。

为什么经济社会问题多发生在基层？

在2009年夏天我们对贵州、湖南和浙江开展的社会事业发展调研中，地方有关部门反映最多、我们感触最深的是基层的公共服务供给不足问题，诸如卫生院医务人员匮乏及人才流失，中小学需要聘用代课教师才能运行，乡镇民政工作人员人手不足，等等。

在社会的一端，基层对人力资源有巨大需求，基层公共服务亟需大量的工作人员和专业人才。基层的社会治理需要加强，需要创新社会成员的组织形式，这些都需要人来做。而社会的另一端，有数百万的大学生拥挤在城市里找工作，甚至出现了所谓的“蚁族”。所以，说到就业岗位缺乏，还不能简单地认为社会缺乏就业机会和就业岗位，从基层的公共服务需求来说，即便是缺乏也是一种结构性的缺乏，而不是总量上的缺乏。

进一步的研究发现，基层对公共服务有着巨大需求。我们根据有关城乡居民社区服务需求的比较研究发现，城镇居民的服务需求依次是家政、就业、老年人、儿童青少年、低收入家庭服务，而农村依次是老年人、文体生活、儿童青少年、低收入家庭和残疾人服务。城市社区服务存在的主要问题，第一位的是邻里关系冲突，其次是缺乏场所和设施，最后才是缺乏认同感。大量研究证明，农村也具有强烈的公共服务需求，而且与城镇的公共服务需求存在很大差别，对此要区别对待。从总体上说，中国现阶段的公共产品的供给要优于公共服务供给。因为曾经有相当长一个时期，我们重视基础设施投资，而忽视人力资本的投入。这个问题至今也没有从根本上得到改观。

我们在基层问题上缺失的是什么?

这里就产生了一系列的问题。造成现阶段公共服务匮乏的原因是什么？为什么现行的体制机制不能实现资源的按需配置？为什么公共服务的匮乏更甚于公共产品的匮乏？现时代需要什么样的政策和体制才能吸引年轻人到基层工作？

纵观历史可以看到一种轨迹，人力资源的分布与物质资源的分布是成正相关的。基层公共资源缺乏、资金缺乏，需要配置的人力资源自然也缺乏。因此，现阶段的人力资源配置问题实质上也是一个物质资源配置问题，其中包括收入分配格局的合理性问题，还包括公共服务体系建设问题，等等。公共产品、公共服务供给的贫乏不仅造成了公共需求难以满足，也给由于公共需求扩张带来的就业造成极大限制。公共服务需求扩大会提高公共财政的支出，而提高公共财政支出要求经济必须保持持续的繁荣，经济的持续繁荣则会带来更加充分的就业。这些，就是改革开放30多年来我们一直试图在平衡和协调的问题。现在看来，还是需要静下心来仔细研究经济增长、需求、就业、财政支出和公共服务之间的关系。对于中国的发展，公共服务和民生问题还是新的要素，它们对经济增长、需求和就业的深刻影响，我们还缺乏理论上的深刻解释。根据加尔布雷德的理论，从市场配置资源的方式来看，产生目前基层公共资源匮乏的状况是必然的。

中国发展失衡由于其内部差异巨大而变得较其他国家复杂得多，这也是人们在进行国际比较时看得不清楚的地方，加之中国的宏观政策一开始就没有设计好这种平衡性问题的解决方案。在经济改革启动初始，没有设计好地区之间、城乡之间失衡的解决方案。在经济取得长足发展之后，没有解决好，甚至没有认识到私人部门和公共部门也需要平衡发展。思想和认识的滞后反映了在发展问题上综合决策的重要价值。发展的最高境界是各个方面的平衡发展，包括内部要素的和谐以及与外部环境的和谐。如果在这个意义上使用“包容性增长”这一提法，我们认为还是恰当的。

如何铸造基层社会生活？

**如何铸造基层社会生活，基层的公共服务如何能够延伸到家庭和人际关系的层次？**这都是社会建设中的重大问题，需要认真研究。

根据我们的理解，公共服务和社会管理在基层不能分开。它既凸显了基层公共服务匮乏的矛盾，也凸显了社会管理不足的问题。与历史上相比，地方政府的角色越来越重要。在基层，越来越多的公共服务和社会管理的任务都落在了地方政府的身上。

斯托克在对欧洲地方政府评价时说：“地方政府是政治系统的一部分，承担着整个公众需求、疏导社会冲突以及整合各阶层在资源分配和政策制定中优先顺序的重要职责。在社区发展中，作为一级政府的地方议会理应占据一席之地。”在欧洲一些国家，地方政府改革的路径各不相同，策略不断创新，但总的趋势是将其重点放在地方社区建设。建设和谐社区是建设和谐社会的基础性工作。在社会发展领域，西方发达国家积累的经验值得借鉴。在中国，我们也要重视基层政治与社会之间的互动。

要改变基层公共资源匮乏状况，需要寻找超越市场的力量介入。合理配置公共资源是解决当前中国社会发展失衡的主要选择。中国目前的问题实际上是一个社会进入丰裕阶段面临的新问题。现在需要人们提升到这样一个层次和阶段上来认识这些问题。中国的城市社区建设要超越设施配置和一般行政事务的应对，真正转向居民生活，转向社会共同体的塑造。因为，好的基层公共服务会降低社会管理的成本。在政府层面上，基层公共服务与社会管理不能分开，应当同步规划。