签署数字资产行政令，拜登意在何为？_风闻

　　**本文作者：**马晓虎

　　摘要

　　美国拜登政府近期推出的数字资产行政令力图通过政府行动加强数字资产监管从而降低数字资产的开发与使用风险，并强调利用多边机制打击非法行为。与此同时，其也强调以CBDC的部署为核心利用数字资产的创新潜力提升美国金融竞争力。对内，其监管倡议在美国国内面临争议，加密货币投资者担忧行政令对于加密货币市场自由和私营部门创新能力的钳制。对外，一方面，美联储一直未能实质性推进CBDC，行政令试图推进CBDC部署的倡议效果有待观察。另一方面，行政令将加大利用加密货币逃避美国金融制裁的难度。

　　图源：https://www.belfercenter.org/publication/why-digital-dollar-good-world

　　2022年3月9日，拜登发布了《关于确保负责任地发展数字资产的行政命令》（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets），针对“数字资产”的发展和监管，以行政命令的形式提出系统性的政府倡议在美国国内尚属首次。行政令所提出的预期目标能否达成？面对火热的加密货币市场，行政令又会对美国国内和国际市场造成哪些影响？

　　一、拜登数字资产行政令：监管数字资产风险，利用数字资产创新潜力

　　一方面，拜登政府希望通过加强国内监管和国际合作将数字资产的开发与使用风险降到最低。另一方面，行政令也指示美联储联合其他政府部门针对央行数字货币（CBDC）的创建与部署开展研究，借此保持美国在全球金融体系的竞争力。

　　降低数字资产风险，维护国家安全

　　针对数字资产对于消费者，投资者和美国企业带来的潜在财务风险，行政令要求财政部、劳工部、联邦贸易委员会（Federal Trade Commission, FTC）、证券交易委员会（Securities and Exchange Commission, SEC）等独立监管机构合作，出具关于数字资产开发与使用的风险报告；要求科学与技术办公室、财政部和美联储合作提交技术评估，评估数字资产纳入联邦监管流程所带来的风险，并且探索数字资产对于美国能源转型与应对气候变化的相关作用；要求检察院等执法机关发挥作用，从监管和立法行动的角度对于打击与数字资产相关的犯罪行为提出具体建议；要求联邦政府内多个部门向国会提交《打击恐怖主义和其他非法融资国家战略》，就打击数字资产的非法融资行为出具联合行动计划，以财政部为主导协调联邦政府的监管，以约束国内的数字资产金融服务商。除此之外，行政令还强调关注数字资产的技术进展，并通过公私合作的多重监管来降低风险。

　　此外，行政令强调了盟友以及多边机制的作用，加强国际合作从而提升跨国监管能力打击有关数字资产的犯罪活动。行政令特别强调了七国集团、二十国集团、反洗钱金融行动特别工作组和金融服务局等多边机制，要求联邦政府基于多边机制推动不同司法管辖区的反洗钱和打击资助恐怖主义行为的监管标准（AML/CFT）的统一，开展信息共享和联合执法，共同打击数字资产相关的洗钱、资助恐怖主义、逃避金融制裁等非法活动。

　　利用数字资产创新潜力，保证美国金融竞争力

　　尽管行政令以多种方式强化监管力图降低数字资产的开发与使用风险，但它同样重视利用数字资产的创新潜力，最值得关注的举措是其宣布推进央行数字货币（CBDC）的创建与部署，以CBDC为重要媒介，推动美联储与联邦政府在推进金融创新和规范化数字货币市场的合作。行政令强调“主权货币是运作良好的金融体系、宏观经济稳定政策和经济增长的核心”，以CBDC为蓝本的数字主权货币将对美国的国家利益起到至关重要的作用，因此，要求以财政部为核心联合其他联邦政府部门出具CBDC的设计报告，设计报告将重点陈述以CBDC为核心的数字资产创新，对于货币和支付系统的变革性作用。在此基础之上，行政令进一步指示美联储与联邦政府合作，鼓励CBDC快速地进入金融系统，以货币当局（美联储）为中心管理数字资产，减少私营部门管理数字资产的潜在风险。

　　行政令还强调了CBDC对于维护美国金融霸权体系的重要性。具体而言，行政令明确强调美国需要通过引入CBDC帮助美国适应国际金融体系支付和资本流动的新形式，并维护美元在全球金融交易体系中发挥“世界货币”作用，帮助美元和美国金融机构保持竞争力，从而确保美国在新的全球数字资产金融网络中占据主导地位。行政令要求美国的CBDC能与其他货币当局的CBDC体系实现对接和互操作，从而降低跨境交易的成本，提升全球支付网络的运行效率。行政令指示美国需要在国际数字资产交易与流动的国际标准制定中占据领导地位。由财政部领导，与美国国际开发署合作推进与外国货币当局的接触，更新数字资产使用和交易的全球原则和标准，并要求全球数字资产和CBDC的创新与发展需要符合美国价值观，从而维护美国在全球金融体系运行规则制定上的主导权。

　　二、数字资产社区的反应及CBDC

　　对内，拜登数字资产行政令在美国数字资产社区引发了广泛讨论，监管机构和加密货币专家与投资者对于行政令的态度有较大分歧。从监管机构和加密货币专家的视角来说，他们更加看重行政令对于维护金融市场稳定和打击非法行为的积极影响。金融稳定监督委员会（FSOC）出具的稳定币报告（Report on STABLECOINS），回应了行政令对于加密货币作为支付手段造成的金融风险的担忧。报告建议国会迅速采取行动，颁布立法，确保加密货币发行商接受联邦监督。除此之外，以Cleve Mesidor为代表的加密货币专家也公开表示了对于行政令的支持，认为行政令对于行业监管和消费者保护将产生利好，并能够帮助美国维持金融竞争力。

　　然而，对于投资者来说，他们更加看重行政令对于自由商业活动和加密货币创新的钳制。拜登行政令的发布引起了加密货币股票市场的普遍性下跌，这直接反映了投资者对于未来加密货币市场发展的信心不足。由美联储创建和发布的CBDC取代私营机构管理的加密货币，将导致个人加密货币交易活动受到政府的严密监管。更进一步，以美联储为中心管理数字资产交易将可能减少私营银行的储蓄，从而影响他们为社会商业活动提供融资和贷款的能力。总之，在投资者看来，私营部门为主导的开发和推进对于加密货币的创新至关重要，而美联储主导的CBDC和政府主导的严密审查流程将破坏加密货币市场的公平，排挤私营部门在其中的参与，从而威胁加密货币开发和技术发展的创新能力。

　　对外，一方面，拜登行政令明确要求推动CBDC数字美元的出台，从而应对中国央行数字货币迅速发展的态势。2017年，中国人民银行成为世界第一家发行CBDC（又称为数字人民币，e-CNY等）的国家央行，并开通数字货币电子支付系统（DCEP）。中国利用先发优势在CBDC的发行和流通领域积累了大量的经验，可能为人民币国际化起到重要助力。基于DCEP，中国可以为其贸易伙伴提供简化的付款方式，即以人民币计价的直接交易可以在不涉及第三方货币兑换的情况下进行。这样的付款方式可以消除贸易的货币兑换成本，并简化中国与贸易伙伴的进出口结算流程，中国的贸易伙伴国对此持积极态度。然而，中国和美元在国际贸易的需求是互斥的，人民币国际化的进展将削弱美元世界货币的影响力。

　　在这种背景下，行政令特别强调了“维护美元在全球支付体系中的特殊作用”的指令，而迫切希望CBDC的推出也是基于这个目标。美联储于2022年1月发布的报告发出了立法推出CBDC的呼吁。拜登的行政令有效回应了美联储的这项呼吁，并要求政府部门的密切配合。然而，美联储最新发布的《波士顿联邦储备银行和麻省理工学院数字货币倡议-汉密尔顿项目第一阶段执行摘要》，重点放在了CBDC研发的技术性进展和系统设计理念的陈述上，并没有给出美联储发布CBDC的具体时间节点和回应其对于美元领导地位影响的争议。具体的实施上，美联储的工作重点依旧是对于现有金融体系的增量创新，通过Swift.gpi和FedNOW消息系统提升现有支付网络的运行效率，而非正面推动基于CBDC的新支付网络创建和国际规则的制定。由此可见，美联储的行动仍然迟缓，美国CBDC的实质性进展较为缓慢。

　　另一方面，行政令提醒联邦政府重视数字资产的政治性作用，或将推出更加严格的监管手段，打击利用数字资产逃避美国金融制裁的行为。俄乌冲突后，美国和欧盟切断了七家俄罗斯银行与国际结算系统SWIFT的业务往来，展开金融领域的全面制裁。但是，加密货币交易可以绕过全球银行系统进行在线用户之间的“点对点”传输，从而在无法被追踪的情况下进行国际交易。而以币安（Binance）为首的加密货币交易平台也以加密货币的“自由主义价值观”为由，一度表示不会冻结俄罗斯及俄罗斯公民的交易账户。俄罗斯政府也积极推进“数字卢布”发行的进程，这将允许俄罗斯实体在现有的全球金融系统之外，与任何愿意以加密货币进行交易的国家进行交易，并且在交易中避开使用美元，从而为俄罗斯逃避美国的金融制裁创造条件。然而，美国基于行政令针对虚拟货币的制裁行动已经展开，美国财政部于5月6日指控朝鲜支持恶意网络活动抢劫虚拟货币，并制裁虚拟货币混合器Blender.io。基于行政令，美国政府将与欧盟合作，通过技术更新建立基于加密货币的新全球支付网络，并加大受反洗钱规则约束的金融机构行为的监视，并将金融制裁延伸到加密货币领域，从而加大俄罗斯等国利用加密货币逃避金融制裁的难度。

　　三、结语

　　拜登数字资产行政令着眼于降低数字资产开发与使用风险，强调多边机制打击牵涉数字资产的跨国非法行为。但其同时也强调利用数字资产的创新潜力，重视央行数字货币（CBDC）的创建与部署。对内，其监管倡议在美国国内面临争议，加密货币投资者担忧行政令对于加密货币市场自由和私营部门创新能力的钳制。对外，一方面，美联储一直未能实质性推进CBDC，行政令试图推进CBDC部署的倡议效果有待观察。另一方面，行政令将加大利用加密货币逃避美国金融制裁的难度。