你真的理解县域城镇化吗？_风闻

刘子 | 文

一味解药

近期，国家颁布了推动县域城镇化的相关意见，并指明了相关路径，引发社会广泛关注。

关注多，争议也多。在与许多朋友的交流中，包括一些文章的互动留言中，笔者就发现人们普遍还不太理解，譬如：

城镇化不是城市化的倒退吗？

多年发展，县城应有尽有，继续加码，不是重复建设吗？

尤其是房地产，现在还大量过剩，还怎么消化？

县域普遍财政困难甚至债台高筑，搞县域城镇化的钱哪里来？

资金投到集成度、效率更高的大中城市、发达地区才对，继续投到分散、低效的县域，不是更加违背经济规律吗？

……

这些疑问，确是事实，但同步反映着，人们普遍还在用固化思维看急剧变化的大环境。这个集体性的思维固化，才是问题所在。

笔者曾是房地产从业者，在北上广都工作过，后长期研究乡村振兴，深感在宏大的城市化与广阔的乡村振兴之间，一直有一道巨大的鸿沟——那就是县城内卷与乡镇衰败。这些年，我们在“城市化——乡村振兴”之间转了一圈，碰了壁，重新想起来，通过县域城镇化激活县域经济、融合城乡，正恰逢其时。

所以，新的历史时期，新的经济增长压力，新型县域城镇化，意义重大。

为什么？

上面的疑问，反映着，人们还是习惯用城市化、工业化、房地产式的思维来看县域。

的确，工业化+房地产（资产化）+城市化是过去二三十年推动中国经济飞速发展的核心组合。但今时不同往日，这个“老组合”出现了新问题，没有那么灵验了。其原因，通俗来说（“民间观察派”，非学术标准），就是从制造业、房地产，到劳动力，到资本都出现相对过剩，以往的“规模红利”逐渐累积为内卷压力，并尾大难掉。

向外扩展受阻，只好向内挖掘新方法——这就是供给侧改革、高质量发展、内循环、乡村振兴，以及县域城镇化等新思路的根源所在。继续用“老组合”看新思路，当然要不理解，乃至感到委屈。

清华大学教授鞠建东团队也研究认为，经过40年高速发展，中国经济的工业化已基本完成。除了“世界工厂”地位的早早确立，另一个关键标准是劳动力就业从农业向工业的转移已基本完成——我国青壮年农民已整体转向工商服务业就业，工业企业对新增就业的吸纳能力基本停滞。

以2018年——外部卡脖子，内部许多传统产业达到巅峰期并开始衰退——为分水岭，中国经济正从工业化进入知识化时代，发动机也需要从工业化时代的制造、装配，转换成创新、高科技服务、知识服务。

目前，一线城市已基本实现这种转换，并伴随着对“非高端人才”的内卷、挤出，二三线城市正处于转换之中，伴随着明显的高科技、人才争夺战。而以县域为代表的广大地区（城市化了的“百强县”除外），则远远落后。

显然，只有大城市和发达地区的升级，远远支撑不了整个经济结构的转型升级。譬如，支撑中国制造业“世界工厂”地位的，早已不是大城市，而是分布于中国2843个县级行政区域上的，众多县（区、乡）域工业园、产业园、开发区等。这些县域，至2020年底，占国土面积的90%，全国经济总量的约41%，全国人口的约63%。

因此，中国经济结构要整体转型、升级，要走共同富裕之路，除了以大城市为主要阵地的科技、创新拉动，也要靠县域发动机的重新启动。此其一。

为了应对新的变化，2015年，国家未雨绸缪，提出供给侧结构性改革的经济发展新思路。此后，一边在城市调结构，一边将目光投向乡村，2017年，乡村振兴战略启动。

作为一名乡村研究者，尽管我和许多乡建人士一致，认为文化、教育的振兴才是乡村振兴的核心。但我们必须客观地看到，文化乡建是漫长而潜移默化的，当前，乡村振兴的首要任务还在于产业振兴。

只是，各地乡村区位、自然环境、先天禀赋、风土民情、社会关系迥异，完全是非标化单位，与城市化的“工业园-房地产-产业化”的标准模式去套，往往都要碰壁。

第二个逻辑，在于乡村产业化的悖论。有产业基础的乡村（如笔者提出的“一对王四个二”），按照市场规律做就行了，引导、完善即可，过于强调“振兴”，反而浪费甚至是干扰；而对于大多数缺乏产业基础的乡村，强行“振兴”，又容易违背市场规律，效果不佳。

所以，排除部分成功案例，以及用财政资金砸出来的典型，乡村产业振兴，在当前体制下，总体并不理想。如此，又反过来加重了社会资本进入乡村的疑虑。随着城市和乡村都出现问题，2020年，国家继而推出双循环战略，一面强调科技创新，一面强调盘活存量、发展内循环以促进要素流通，带动增长。

内循环，肯定不能像以往那样，城市、乡村各玩各的循环，而必须是城乡融合、区域协调发展、富裕带动不富裕。而要循环起来，县域这个“乡头城尾”，就成了关键。此其二。

依然不能简单套用现代化的“老组合”模式。一方水土养一方人，几千年来的中国，“郡县治，天下安”都是历史规律。今天依然如此。

一方面，县域城镇是衔接城乡的关键枢纽。关节通了，浑身舒畅，关节痛了，哪哪都是病。

另一方面，大城市以高科技、资本化、智能化为代表的升级，必然伴随着对人力价值的压制和对人力资本的挤出——这也是城市“非高端人才”深感内卷的原因。那么，被挤出者，还能去往何处？

中国的制度和文化、共同富裕导向，不允许居民大量破产和城市贫民窟的出现。叠加疫情的冲击，尤其是缺乏自主升级能力的亿万农民工和城市中低收入者来说，回县城还是首选——事实上，这种回流一直在进行，接下来或许还会更明显。

所以，重新搞好县域城镇化，也是稳定社会、保民生的内在需求。此其三。

综上，县域城镇化绝非一时兴起，而是当下治病良方。

如何演变？

尽管西方表述，通常将城市化等同于城镇化，但稍有社会常识的人们都知道，在中国，两者并不是一回事。

尽管我们一直没有抛弃“城镇化”，但2000年以来，伴随着“大国大城”成为主流理论，以及房地产的突飞猛进，事实上，我们通常只谈“城市化”。2014年提出的“新型城镇化”，2016年三部委力推的“特色小镇”，都没能触动这个主流。

新时期要搞“新县域城镇化”，就必须先弄清“旧县域城镇化”。

80年代，乡镇企业曾风行一时，带动了城镇化起步。彼时，城镇带乡村，是相对均衡发展的。90年代后，伴随着分税制改革等政策，国家日益强调“集中调控”，且逐步退出乡村，同时，伴随着房地产爆发，焦点日益集中到城市，尤其是大城市。

随后二十多年，大多数县域城镇化，本质还是城市化的延伸。主要表现在：一、承接大城市、发达地区转移或淘汰产能；二、走大城市-中等城市-县城逐步扩展的房地产化之路，并大力发展土地财政、扩大政府投资、集中力量搞县城建设。

**今天，随着中国制造业和房地产产能双双过剩，县域亦不能幸免。**更要命的是，面对过剩，大城市有人才、科研、资本聚集优势，并具有自我升级和向下转移成本的双向能力，而县域一个都没有（再次强调，不能只盯着具有区位优势或“家中有矿”的部分百强县）。

如何自救？

除了一直作为核心工作的招商引资，紧抓“房地产-土地财政”是主流做法。近年来，多数县域或多或少地都用了以下几种办法：

第一个办法是撤并乡村中小学，将教育资源集中到县城并且学区房化，以促进农村人口向县城集中。这个办法确实有效，但随着房价水涨船高，购房者不够用了。

第二个办法是效仿大城市，大力推进棚改，也很有效。但随着棚改耗尽，棚改成本的不断抬升，以及2018年国家叫停，这条路也走不通了。

第三个办法，在山东、苏北等地曾风行一时，那就是推动农村尤其是近城区域的“合村并居”，以推动农村人口进城。2020年被国家叫停。

第四个办法，是几年前开始盛行的撤县设区潮，以并入城区并搭上城市化末班车。同样，在今年被国家叫停，此路亦不通……

这些办法，显然都还是城市化“老组合”的延伸。竭泽而渔，“为城而城”，并不能解决、甚至还将加重县域经济发展困境。继续延续老思维，即便一时有效，都免不了被叫停。

第二种思路，是国家相关部委曾试图推动的，上文提到的“新型城镇化”-“特色小镇”之路。问题有二：

**一是强调镇，脱离城。**在推动过程中，国家部委缺乏抓手，主要还得靠地方。但显然，县域的中心还是县城，地方发展的思路也在县城。没有地方的全力配合，这条路，难免雷声大雨点小。

**二是这些做法，被裹挟进房地产时代大潮，许多“特色小镇”，被搞成了脱离实际的“房地产小镇”。**随着房地产出现问题，不少“特色小镇”被荒草埋没，步了“鬼城”后路，成为“鬼镇”。

破旧才能立新。虽然我们一时还无法给“新县域城镇化”一个明确定义，但综上，给“旧县域城镇化”一个大体的小结还是可以的。所以，“新县域城镇化”，既不应该是单纯的“城市化”老路，也不应该是“造镇运动”这种点状思维。

怎么办？

回到县域城镇化主题。上述“旧办法”若再概述，那就是这些办法大多属于“刺激疗法”。这种疗法，曾是近二十年来，我们最惯用的手法——譬如采用货币、财政、税收、政府投资、政策调控、金融工具、债务杠杆、消费主义……等各种办法，不断刺激“三驾马车”。

这种刺激确实有效，它直接带动了马车的狂奔，创造了一个举世瞩目的繁荣长周期。然而，刺激也是有成本、有边际效应的，刺激过度还将集聚风险。2015年，随着国家“供给侧结构性改革”的新思路，无限制的“刺激”阶段性成为历史。

落到县域，我们的刺激手段更不遑多让，比如招商政策、税收优惠、土地财政、合并学校、学区房化、大拆大建等。尤其是城投、城建之类的地方投融平台，既是裁判员又是运动员（往往还是主力），有的还搞出一堆全县人民几百年才能还清的债务陷阱。

当刺激逐渐失效，尤其当社会开始内卷、躺平，除非拿炮轰，再怎么刺激，人们也不愿起身——但总不能真的端着炮轰吧？

今天，许多人依然怀念那个“刺激”、大水漫灌的年代，甚至忿忿不平。以房地产集团为代表的放松言论也一再复燃，所幸国家方向明确、意志坚定，始终强调“房住不炒”，并顶着全球量化宽松的压力，坚定地推进谋之长远的转型升级。

转过去了，星辰大海，调回头来，老调重弹。所以，与时与国一起，集中精力推动转型升级，才是发展的首选。

然而县域不像大城市，要升级，最缺的往往还是人才。目前，县域人才主要还是靠外部引进，但是一者，多数县域缺乏竞争力，这种相当于捡漏，且大多流入到政府公务员、事业单位，而不是流向承载创新升级的经济领域；二者，我们应该树立一个“相对人才观”，尤其对县域来说，不能说只有985、211是人才，技术蓝领、专业技术工人就不是人才。

因此，县域人才需求，不能光靠引进，也不能停留在搞个电商园对农民进行职业培训的初级做法，而必须建立起属于自己的、批量化的人才生产能力，这是笔者在《县域办大学，此路通不通？》中的想强调的第一点。

第二个思路，是盘活存量。

尽管大家都希望引进高科技、新能源、高端制造之类的优质增量，但我们要清醒地看到，这些产业大多是资本、资源、人才密集型，或需要依托港口、大城市辐射等区位优势。一者，这些要素是多数县域所缺失的；二者，它们是大城市和发达地区的香饽饽，短期很难外溢到普通县域。所以，寄希望于外部引进优质增量，充其量只能是捡漏。

所以还得靠存量盘活。如何盘活？

一是帮助现有工商业企业向知识化升级。

**第二层存量，体现在多年发展，许多地方都积累了一定的特色产业，如特色种植，特色制造，特色服务业（如淘宝镇、电商大县、骑手大县）等。**而要将这些优势、特色转化为更大规模的县域经济，就必须推动这些自发的初级市场走向知识化、专业化，此时，具备一定聚集、带头、科研能力的县域大学也是关键。

第三层存量，则是大家共有的，那就是——人。

事实上，中国经济的转型升级是双方面的，除了产业升级，还有就是从“人口红利”到“人才红利”的升级——即以白领取代蓝领，成为城市生产、消费的主力。

目前，我国的一线城市已初步完成转换，二线城市正通过人才引进、购/租房补贴、户籍制度改革乃至创业兜底等多种手段展开争夺。

但县域整体缺乏抢人的筹码。目前，多数内地县域，工厂工人、商业服务业的平均薪资一般在两三千元，五六千元档收入一般集中在体制，上万元收入则凤毛麟角——这种人才和收入结构的停滞，正是县域内卷、经济裹足不前的一大关键。

县域要开出万元工资都难，更不用说引入城市高收入人才。但笔者认为，正如“人才相对论”，高收入也是相对的。譬如，上海月收入两万，只是普通中产，面对房贷、车贷、孩子教育、生活成本，多半还得紧巴巴，它跟省城一万多、县城五六千，其实际“获得感”并没有本质差别。

宏观上看，大城市中产收入要再进一步，从两万提升到三四万并不容易，它取决于全球经济大环境和全球分工。但县城蓝领从两三千，批量提升到四五千，白领从五六千提升到七八千，只要内循环运转起来、方法得当，则要容易得多。

人是最大的存量。什么是高质量发展，批量实现县域本土的“中产化”，就是高质量发展。

总结上述三大存量盘活，都明确地指向一个办法，那就是办县域自己的大学（小县宜合办），以建立县域自己的产业升级能力、特色产业聚集能力、人才流水线生产能力。

试想，一旦占国土九成、人口六成的县域经济“白领化”发动机启动，中国经济将会是何等盛况？这是笔者在《县域办大学，此路通不通？》中的想强调的第二点。

第三个思路，是发掘并建立“相对优势”。

河南省修武县，人口27.4万，是全省最小的县之一。它没有简单地走承接郑州（一个半小时车程）转移产能的工业化之路，也没有走靠山（云台山）吃山的旅游地产之路。

近十年来，地方主政领导从“党建美学”入手——通过建设集行政、休闲、群众活动、商业等功能于一体的网红村委会，进而批量建设遍布村头巷尾、田间地头的美学建筑，带动地方党建、文化教育、发展信心，再反过来串联起生态优势及地方产业，走出了一条集党建美学、旅游美学、文化美学、农业美学、工业美学等于一体的“县域美学经济”，受到中央及社会各界的广泛肯定。

陕西省留坝县，位于秦岭深处，人口不到5万，年财政收入不到一个亿。它拒绝了大量前来投资的矿产、能源和房地产企业，10多年坚持旅游业一业突破，兼顾各种林下种养，发展乡村集体经济模式与两山银行融资模式。

2018年，又引入“隐居乡里”，从一个小小的楼房沟精品民宿开始，摸索政府、企业、村集体、村民四方协作的产业发展结构，同时带领和培训当地近200户农民创业，将闲置农宅改造升级为以村民为主体的中小型民宿，打造“大秦岭的小日子”县域度假品牌。

小有小的好处。近年来，伴随着猕猴桃汽水厂、香菇酱厂、妈妈工坊的开办，县城影剧院、文创中心、菜市场的提档升级等，一个以县域为载体的城乡融合与产业经济发展的良好循环逐步建立。

福建省屏南县，同样是大山深处的人口小县。由于位置偏僻，现代化大潮还未肆虐，县内保存了大量古村落。这些村落分散、单体规模较小，无法聚集成规模效应，加之交通不便，很难发展旅游业，甚至还需要大量资金维护。

所幸，在土生土长的屏南人、原县政协主席周芬芳的推动下，地方一直将传统村落保护定为县域重点工作。2014年，地方将村落保护、扶贫攻坚、乡村建设整合，决心走一条特色的古村文创之路。

不盯着“大师”，合适才是对的。2015年，平民艺术家林正碌来到屏南，被深深打动，在政府支持下，他发起一场“人人都是艺术家”的群众运动，号召老百姓免费学画。结果上至七旬老妪，下至七岁孩童都加入进来，地方人文风貌与自然风貌一结合，迸发出巨大魅力，各种艺术家纷纷前来，每人带活一个古村，最终形成连片之势。

**“引进高人”之后，是“引来新人”，大量乡建人士、文化工作者、退休人员、城市白领来到各个村落，开办乡村工作室、米酒工坊、舞蹈教室、乡村酒吧、民宿之类。**接下来是“引回村民”，大量村民从打工地回流，在家门口实现高质量就业……一场高质量的双循环、国泰民安的县域振兴由是而生。

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经营县域如运营企业，都需这“以我为主”的长期主义。

何谓“内卷”，放弃寻找新出路就是内卷，何谓“躺平”，放弃再拼一把就是躺平。于个人，尚可如此，于关乎数十万、百万人生计的县域，切不可如此。