申素平｜为什么说“受教育权”是基本人权_风闻

申素平｜中国人民大学特聘教授，教育学院副院长

本文原载《清华大学教育研究》2020年第6期，原标题为《重申受教育人权：意义、内涵与国家义务》，感谢作者授权推送

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编者按

5月18日晚，天津市招考院出台《关于调整天津市2022年春季高考考试时间及防疫要求的通知》，其中第一版本第7条规定：“若为新冠肺炎阳性感染者及其密切接触者、密接的密接，或为天津健康码‘红码’，或处于集中隔离、居家隔离状态，或处于天津市封控区内，不得参加考试。”引发社会舆论质疑，后该条“不得参加考试”的表述被紧急调整为“不得在常规考点参加考试”。但舆论对于该规定的争议仍在持续发酵，争议的焦点在于，紧急状态下因公共利益的需要是否可以限制、剥夺公民作为基本人权的考试权（受教育权）？本公众号推出本组文章，供读者思考。

教育不是特权而是人权。作为人权，受教育权具有基础性、普遍性和优先性**。**它意味着，每一个人，无论是儿童、青少年、成人还是老年人，都有权利接受优质的教育。它意味着，国家有义务在法律和政治承诺的基础上，努力使所有人的受教育人权成为现实。受教育权既是国际人权法上的基本权利，也是我国教育立法保护的核心权利，是一个连接国际法与国内法、人权法与教育法的重要范畴。受教育人权还是一个不断发展的概念，从二战之后的“国际人权宪章”到21世纪的《残疾人权利公约》，其内涵始终在变化发展。2019年，联合国教科文组织和受教育权倡议组织发布了最新的《受教育人权手册》，重申受教育人权的意义和内涵，为各国保护和促进受教育人权提供指引。由此，本文拟从国际人权法和教育法的视角，基于现有法律文本和解释，系统分析受教育权作为国际人权的规范依据、规范内涵及对国家的义务要求，以期为我国全面履行国际公约义务、完善教育法律制度、保障公民受教育权提供有益的参考。

一、受教育权作为国际人权的规范基础

**人权（human rights），是指人之为人而应享有的权利。促进和保护人权在二战之后成为国际社会的重要目标。**1945年成立的联合国，在宪章第一条中明确指出，其核心目标之一是“不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”国际社会关于促进、保护和监督人权的主要依据是由《世界人权宣言》《经济、社会及文化权利国际公约》《公民权利与政治权利国际公约》等国际文件组成的国际人权公约体系。这三部文件共同组成了“国际人权宪章”，它们分别从不同的侧面确认了受教育权是一项重要的国际人权。

1948年联合国大会颁布的《世界人权宣言》是第一个较为全面地规定人权和基本自由的普遍性国际文件。二战后国际社会普遍认为，纳粹德国大力鼓吹“种族优越论”“扩充生存空间论”为法西斯战争铺路，与其将教育视为国家工具，漠视公民的尊严和自由息息相关，“为使人类不致迫不得已铤而走险对暴政和压迫进行反叛，有必要使人权受法治的保护”，因此在制定人权宣言时，特别在第26条规定了受教育权。由此，受教育权作为一种基本权利得到国际社会确认，尤其是教育领域的非歧视原则和平等原则被普遍接受。

尽管《世界人权宣言》在国际社会上产生了深远影响，但在法律性质上，它并非具有法律拘束力的国际公约。故此联合国人权委员会决定制定具有法律约束力与执行力的国际人权公约，也就是在1966年第21届联合国大会上通过的《公民权利与政治权利国际公约》与《经济、社会及文化权利国际公约》（“两项基本人权公约”）。《公民权利与政治权利国际公约》主要是规定公民权与政治权，故而并未对公民的受教育权作出正面规定，但仍在第18条第4款规定“尊重父母和（如适用时）法定监护人保证他们的孩子能按照他们自己的信仰接受宗教和道德教育的自由”，从宗教与信仰自由的侧面保护了父母教育权与儿童受教育权。《经济、社会及文化权利国际公约》则有两条专门针对教育的条款。该公约在第13条庄严宣告：“本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利。它们同意，教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展，加强对人权和基本自由的尊重，并应使所有的人能有效地参加自由社会，促进各民族之间和各种族、人种或宗教团体之间的了解、容忍和友谊，促进联合国维护和平的各项活动。”在确认人人享有受教育权并规定教育的根本目的与宗旨之后，第13条第2款紧接着详细列举规定了从初等教育到高等教育的具体权利内容。

除了上述国际人权宪章的主要规定，后来出台的其他人权文件也陆续对受教育权作出确认并提供更具有针对性的实施框架，如《儿童权利公约》《取缔教育歧视公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《残疾人权利公约》等，所有这些国际公约使得受教育权被牢固地确立在国际人权体系的目录之中。根据联合国教科文组织2019年的最新数据，受教育人权目前已经整体或部分地被至少48部有法律拘束力的国际人权文件所确认，其中28部是地区性的，另有23部不具法律拘束力的软法性质的国际人权文件也对其进行了规定。这其中就包括了联合国教科文组织颁布的各种以“宣言”“建议”等形式命名的国际文件。

二、受教育人权的性质

作为一项权利，受教育权存在性质定位的问题。按照国际法通常采用的“人权代际理论”。**第一代人权指个人的政治权利与自由，一般被称为“消极权利”，是强调国家不予侵犯的自由权。**它以限制政府对人民行为的干涉为追求，先于其他两者出现，产生在自由放任资本主义的全盛时期。第二代人权以生存权为本位，是“经济、社会和文化权利”，也即“积极权利”，是强调国家积极作为使个人受益的权利。**第二代人权的主要目的在于通过国家干预和规制为全体人民谋求经济与社会福利。**根据其权利各自的特性，其实现要求有赋权标准、资源的分配和政治控制机制，要求政府采取积极行动给予劣势地位的个体以福利。第三代人权是“连带权利”，以发展权为本位，包括和平权、环境权、发展权以及民族自决权等，故又称集体人权。

将一种权利在三代人权之中进行归位对于确定权利持有者的法律诉求和国家的相应义务是有用的。受教育权作为一项国际人权，从其产生背景来看，具有明显的第二代人权的特征，强调国家提供教育机会和条件，指向国家的积极保障。但其也关涉公民的个体尊严与自由，对公民行使政治权利有着至关重要的影响，因此也具有第一代人权的特征。这一特点可从国际人权文件的规范内容得以佐证。现有规范受教育人权的国际文件中，《经济、社会及文化权利国际公约》第13条第1、2款，《儿童权利公约》第28条第1款，《取缔教育歧视公约》第4条a项等人权公约将受教育权定位于第二代人权，要求国家在现有的资源条件下发展和维持一套学校系统。而《公民权利与政治权利国际公约》第18条第4款、《经济、社会及文化权利国际公约》第13条第3款，以及如《欧洲人权公约第一议定书》第2条等地区性的人权公约中，受教育权则被视为第一代人权，要求政府尊重父母的权利和自由，以确保学校教育教学与父母的宗教和道德信仰相一致，保护父母权利免受政府的干预。因此，只有从第一代人权的自由属性和第二代人权的社会属性双重角度理解受教育人权的内涵，才能不至偏颇，而这一理解也正和现代宪法对受教育权的双重属性的性质定位相一致。

三、受教育人权的规范内容

受教育权具有综合的人权属性，内容庞杂，规范来源多样且新旧叠加。有的国际人权文件具有法律拘束力，有的仅有道义或政治上的影响，其规定并不属于法律规范的内容。并且由于目标和定位的不同，不同国际人权文件对受教育权的规定各有侧重。需要根据相关文本系统地进行梳理、辨析和解释，才能对受教育人权的规范内容做出准确描述。

笔者此前将受教育权的国际标准框架界定为五个维度和五个层次，其中**五个维度包括教育的目的、教育的受益权、教育的自由权、不歧视与制度保障;五个层次包括初等教育、中等教育、职业技术教育、高等教育与基础教育。**在五个维度中，受益权维度是唯一与缔约国的国力联系在一起的可变动因素，不仅在五个层次中的内涵差异较为突出，而且在同一权利中的内容也在不断发展。除了有新的国际公约缔结而促成变化之外，其与国际法的性质也有密切关系。国际法上受教育权的内容虽然具有法律确定性，但由于各国财政能力和社会情况差异较大，难以进行统一要求，故而其仅对教育目的、教育自由、不歧视等不与国家财政能力挂钩的内容做出了立即实现的要求，而对于需要国家财政投入的受益权内容，公约则只规定了免费初等教育，其余的内容均赋予缔约国较大的自由裁量权以逐步渐进实现，因而其内容也就具有了可发展性。近些年来，联合国有关机构通过制定新的“一般评论”或专门报告对既有的人权公约和文件进行解释，从而为传统条款注入新的内涵。受教育人权的内涵不断拓展，其边界开始向早期教育和终身学习延伸，其重心也愈益从获得教育机会向获得优质教育过渡和发展。

1.初等教育权

根据《世界全民教育宣言》的观点，初等教育是“除家庭教育外对儿童进行基础教育的主要传授系统。初等教育必须普及以确保所有儿童的基本学习需要得到满足，并考虑社区的文化、需要和机会。”根据国际公约的规定，初等教育必须具备两个特征：第一为义务性;第二是免费且可获得性。

2.中等教育权

中等教育在不同国家及不同历史时期的内涵虽不一样，但至少包括完成基本教育并为人的终身学习及人格发展巩固基础。根据国际公约的规定，中等教育应当有弹性的课程及多样的提供方式以应对不同社会及文化背景学生的多种需求，为此需要国家提供与中等学校体系并行的可替代性的教育项目。其次，中等教育必须以一切适当方法，特别是要通过逐步引入免费教育的手段，令所有人可获得或可进入。主要公约均使用了“普遍设立”和“对一切人开放”的概念，表示中等教育不是以学生表现出来的成绩或能力为前提，而是对所有人在同等的基础上普遍提供。“一切适当方法”则强调国家应在不同社会及文化条件下采取多样及创新的机制与方法来提供中等教育。“逐渐做到免费”则意味着，国家尽管必须优先提供免费初等教育，但同样也有义务采取切实步骤努力实现免费中等教育。

3.技术及职业教育权

技术及职业教育是所有教育层次的内在组成部分，但在中等教育阶段具有特别的重要性。因此，公约使用了与高等教育一样的概念来描述技术和职业教育权的内涵，即“以一切适当方法普遍设立”“对一切人开放”“特别要逐渐做到免费”。但联合国《技术与职业教育公约》也明确指出“技术与职业教育包括教育过程所涉及的所有形式和层次”，其内容不仅应当从受教育权的角度分析，而且应当包括劳动权。

4.高等教育权

国际公约关于高等教育的规定与中等教育有很多相似之处，如应以多样的形式提供，逐步做到免费等;但也存在明显的区别，即高等教育不能够普遍获得，仅能根据能力平等获得。而能力必须通过对个体的专业知识、技能和经验的评估加以确定。

5.基本/基础教育权

基本教育（basic education）与基础教育（fundamental education）在国际公约中的含义基本相同。“基本教育”系《世界全民教育宣言》所使用的概念，“基础教育”乃《经济、社会及文化权利国际公约》所使用。其含义是指为那些没有接受或完成初等教育以及所有未满足基本学习需要的人所提供的教育，权利主体包括了儿童、青年人、成人和老年人，因而构成了成人教育和终身教育的内在组成部分。

6.最新发展

近些年来，随着经济社会和教育发展，受教育人权的内涵不断得到丰富，其外延开始向早期教育和终身学习延伸。在国际人权公约中，早期教育并不是一项明确的权利，但各国在这方面的实践却大大超前，从而有力推进了国际社会的认识。联合国儿童权利委员会指出，“高质量的教育课程对幼儿成功地过渡到小学、教育的进程和长远的社会适应方面具有产生积极影响的可能性”。并将《儿童权利公约》第6条第二款和第29条第1款a项所保障的儿童受教育的权利解释为“从出生开始，并与儿童的最大发展密切相关”。这在一定程度上增强了早期教育的法律基础。

终身学习是另一个受到关注的领域，特别是其中的成人教育部分。按照联合国教科文组织的定义，终身学习是建立在学习与生活的融合之中，涵盖各个年龄段的人们（儿童、青年、成年人和老年人，无论男孩或女孩，男人或女人）的学习活动，在所有的生活环境（家庭、学校、社区、工作场所等），并通过多种方式（正规的、非正规的和非正式的）来共同满足广泛的学习需要和要求。因为内涵过于宽泛，因而它也不是严格意义上的受教育权的组成部分。但联合国受教育权问题特别报告员最近指出，终身学习是代表学习和教育过程的连续性的一个概念，始于出生并贯穿人的一生，因而也可体现在受教育权中。这一点无疑也是重要的进步。

而对于受教育权的实质内涵，国际人权法越来越多地从获得教育机会向获得优质教育过渡，认为受教育权意味着权利持有人有权接受优质教育——因为享有接受劣质教育的权利没有多大意义。联合国受教育权特别报告员在2012年提交人权理事会的专题报告中强调，国家对受教育权的义务必须以接受优质教育的权利来理解。不过，国际人权文件只是从教育的可接受性角度提出了教育质量的要求，并未对优质教育的内涵进行规范定义，也未规定所有国家都要执行的普遍质量标准，因此关于优质教育的构成因素并不清晰。联合国教科文组织指出：“优质教育是一个动态的概念，会随着时间以及社会、经济和环境的背景而变化和发展。”因此，关于“什么是优质教育”显然有一定程度的主观性，在不同的国家、在不同的条件下它可能意味着不同的事物，这也就意味着国际人权法对优质教育权的全部规范（标准）内容缺乏精确性，需要由各国决定。

四、受教育人权的国家义务

**受教育人权的义务主体主要是国家，实现公民的受教育人权主要是国家的责任。**研究国家对受教育权的义务内容，是落实受教育人权的重要理论基础。传统上，根据人权性质的不同，国家义务可以分为消极义务与积极义务。对于第一代人权即公民与政治权利，国家承担消极义务，自身不能采取损害它们的行动。而对于经济、社会及文化权利等第二代人权，国家承担积极义务，必须积极提供相应的资源，才能保证权利的充分实现。由于受教育人权同时具有第一代人权和第二代人权的综合性质，因此国家既对之承担积极的义务，同时也负有不予侵犯的义务。

随着人权理论的发展，由于逐渐认识到任何权利都可能同时要求国家的积极义务与消极义务，人权学界逐渐发展出了更为综合的国家义务分类。其中，美国政治哲学家亨利·苏（Henry Shue）最早在其著作《基本权利》中提出，国家承担的人权义务可分为：“避免剥夺”的义务、“保护不被剥夺”的义务和“帮助被剥夺者”的义务。这一分类经过众多学者特别是挪威人权专家阿斯布佐恩·艾德（Asbjorn Eide）的发展，演变成为尊重、保护和实现的义务，并被国际社会普遍接受。根据这种分类，国家对受教育权的义务分为三个层次：第一层次是“尊重的义务”，它禁止国家违反受教育权，不得非法干涉或限制受教育权的行使;第二层次是“保护的义务”，它要求国家在不违反之外，还要采取措施阻止第三人对个体受教育权的侵犯;第三层次是“实现的义务”，它要求国家根据经济发展水平和财政能力，进一步发挥积极作用促进公民切实享有和实现受教育权。

可以看出，上述三个层次的义务是一种不断递进的关系，其中，“尊重的义务”基本上不需耗费国家资源，而“保护的义务”及至“实现的义务”则需国家逐步发挥更为积极的作用并投入更多的资源。这一分类包含一种从“消极”逐步向“积极”过渡的义务谱系，在公民与政治权利和经济、社会及文化权利之间架设了桥梁，更为符合受教育权所具有的综合性质。目前，这一分类标准已被广泛引入对受教育权的分析，不仅联合国经济、社会和文化权利委员会在关于受教育权的一般评论中运用了此种分类，而且联合国教科文组织也运用该分类来阐释国家对受教育权的义务。

为了更有针对性地从教育的特征对国家义务进行分类，联合国有关机构在对包含受教育权保护条款的主要国际公约对比的基础上，提出了受教育权的国家“4A”义务。根据该理论，任何一个国家所提供的教育，都应当体现出可获得性（Availability）、可进入性（Accessibility）、可接受性（Acceptability）和可适应性（Adaptability）四个方面的基本特征。在此基础上，国家在教育的可获得性、可进入性、可接受性和可适应性四个方面承担责任，简称为国家的“4A”义务。经过二十年的发展，国家的“4A”义务框架逐步完善、内容日益充实，已成为当今分析受教育权国家义务的权威理论。

根据联合国教科文组织等国际机构的最新阐述，国家的“4A”义务主要包含如下四方面内容。在可获得性方面，国家必须建立、发展和管理一套教育体系，确保学校数量充足且安全达标，以保障教育机会的“可获得性”。在可进入性方面，国家应秉持教育的“非歧视”原则，保证每一个人特别是边缘化群体不受歧视地接受教育，同时实现教育的“身体的可进入性”和“经济的可进入性”。前者指学校应设置在适龄儿童安全可达的范围内;后者指义务教育必须免费且其他教育逐步实现免费。在可接受性方面，国家应在公立和私立学校中提供优质教育，尊重多元文化并重视教育的文化关联性，确保儿童是权利享有者并免受任何形式的暴力。在可适应性方面，国家应确保教育满足每个学生个体的独特需求，教育要主动适应才能各异、需求多样、处境多元的儿童，要顺应不断变化的社会需求，还要顺应当地的情况和需求。

五、结语：促进人权公约受教育权规定在中国的实施

目前，中国已经签署了《经济、社会及文化权利国际公约》《公民权利与政治权利国际公约》《儿童权利公约》等人权公约，并且批准了其中两部。但是需要注意的是，按照国际公约在中国适用的惯例，国际公约不直接作为中国法院审理案件的法律依据，而是通过立法程序转化为国内法律后予以适用。因而，教育立法在转化国际公约相关要求上承担着重要的责任。在此方面，中国“已形成以《教育法》为核心，包括《义务教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等一系列法律法规组成的法律体系，并已实现全面普及九年义务教育”。但毋庸讳言，我国对受教育权的保障距离国际公约的要求仍有一定距离。为更好地履行国际条约义务，也为全面贯彻实施我国宪法“国家尊重和保障人权”的条款，应进一步完善教育及相关立法落实受教育人权。

**首先，从受教育权的性质和内容来看，立法应进一步强调国家的积极义务，根据国力为公民享有和实现受教育权提供充足而适当的物质条件保障，建构合理的受教育权给付义务体系。**一方面，在已初步建立起法律保障体系的义务教育、职业教育、高等教育、民办教育等阶段和领域，应朝“不断使之趋向免费”的方向，继续完善教育资助和津贴等制度、组织和程序设计。另一方面，在学前教育、终身教育等受教育人权的新兴发展领域着重填补立法空白，增强国家的给付义务功能。同时，不能忽视受教育人权对国家的消极义务要求，对受教育权的限制应坚持法律保留原则、比例原则、正当程序原则与利益平衡原则。

**其次，从尊重、保护、实现的义务来看，立法应进一步强化非歧视原则与教育平等的价值，加强国家的保护义务，特别是加强受教育权受到侵害时的司法保护，增强受教育权的可诉性。**一方面要畅通行政诉讼渠道，落实公民对免费义务教育、就近入学、教育选择自由和机会平等这些属于国家“最低核心义务”的给付请求权，为受教育权的行政侵权提供更为完善的司法保障。一方面还要畅通民事诉讼机制，为“冒名顶替”这类平等主体之间的受教育权纠纷以及辍学等涉及父母侵权的受教育权案件提供可行的全面法律救济。

**最后，受教育人权是一个不断发展的概念，国家在教育的可获得性、可进入性、可接受性和可适应性四个方面承担的义务具有长期性，贯穿受教育权开始阶段的“学习机会权”、过程阶段的“学习条件权”和结束阶段的“学习成功权”。**从形式到实质、从机会到质量，从达到最低标准到提供优质教育，受教育人权的内涵发展要求教育立法不断根据经济社会条件和财政能力将其适时确认和法律化，这是一个历久而弥新的长期任务。