冯绍雷｜北约东扩是否早有预兆？——全面解析本轮俄欧安全危机前因后果(上）_风闻

冯绍雷 | 教育部人文社会科学重点研究基地华东师范大学俄罗斯研究中心主任、上海高校智库周边合作与发展协同创新中心主任

本文原载《俄罗斯研究》2017年第1期，原标题为《北约东扩、“特朗普新政”与俄欧安全新格局》，感谢作者与原刊授权推送

为阅读方便，有节略

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编者按

近日，芬兰和瑞典等国纷纷宣布将申请加入北约。自20世纪末以来，北约东扩就是影响俄罗斯与美欧关系乃至全球安全格局的一个重要因素。北约的新扩张所引起的欧洲政治安全边界的改变，不可能不引起重大争议。今天的北约是否会打开“潘多拉盒子”，重蹈历史上西方扩张的覆辙？未来的世界是否会由此进一步失序？这些都值得充分观察。本文全面梳理近年来北约东扩问题上的战略格局，并且指出，北约与俄罗斯在芬兰和北极等地区的对峙早在酝酿之中。因为文章发表于2017年，部分形势可能已经发生变化，但其对北约东扩背景的分析，仍具有借鉴意义。我们特推出本文，以供读者参考。

北约问题是横亘在俄罗斯与欧洲之间的一道鸿沟。这道鸿沟并不只是冷战造成的，而是有其深厚复杂的历史渊源。二战结束之后，经历半个多世纪的俄罗斯（苏联）与北约国家的高度对抗，冷战以苏联的解体而告终。同时, 华约消散，而作为对手的北约继续存活。在冷战终结之后的十多年里，俄罗斯与西方一度和解。但是在新世纪初期，双方关系又一步一步地重趋紧张。北约的东扩在其中发挥了事关重大的特殊影响。

除俄罗斯外，目前波罗的海周围只有瑞典和芬兰没有加入北约   图源：北约网站

**从今天来看，北约东扩并不仅仅是和一个国际组织在单一领域的扩展过程，而是包含着北约作为一个军事安全组织在欧洲地区以国家一政治单位为内涵的边界扩展，而且，通过防御性战略武器系统一一反导系统的部署，又带动了常规武装力量在乌克兰危机之后再一次直接呈现于东西方对抗的最前沿。**这是一个发生在多个领域的综合推进过程，也是一个大国间战略抗衡水平抬升的过程。冷战终结以后，在全球范围内最大规模的这一政治——军事过程的实施，必不可免地会造成极其复杂多样的后果。

北约东扩不光受到俄罗斯的抵制，在西方阵营内部，也一直存在着对北约东扩的不同看法。俄欧安全关系的未来究竟是会走向和解、趋于新冷战、抑或会出现更糟糕的局面？因此，有必要较为系统地来探究欧洲土地上正在揭幕的这场情节曲折复杂、结局却扑朔迷离的大戏。显然，无论这一变化导致事态朝哪个方向的发展，都将会深刻作用于全球秩序的重新构建。

危机背景下的北约东扩之争

苏联解体以后，作为一个在冷战时期与华约集团对峙的军事组织一一北约，将何去何从，自然成了问题。20世纪90年代后，曾有过一场关于北约将会从军事安全组织转型为政治组织的大讨论，但人们各执一词，讨论有始而无终。对于当时北约在对巴尔干地区前南斯拉夫诸国事务的干预中所起的作用，始终也存在着争议。包括1996-1997年的北约东扩，人们现在才了解到，美国内部的争议甚至发生在最核心的决策层。一直到2001年“9・11”恐怖袭击事件发生后，美国似乎才如梦初醒。特别是在新保守主义势力的催动之下，小布什觉得大有必要借打击恐怖主义的机会，再次凸现北约的安全功能。此后的十几年里，北约先是在美国的推动下全力投入了阿富汗战争。虽然战事进行得断断续续，时起时伏，但是，毕竟阿富汗战争是北约在新世纪的第一次大规模集体军事行动。更为关键的变化，乃是2007-2008年间，小布什试图推动把格鲁吉亚、乌克兰等国拉入北约。此举虽然在德国等欧洲伙伴的阻挠下未能实现，但深刻地影响了此后北约与俄罗斯的相互关系。

2009年，奥巴马上台之后，一度以推动中东革命为己任。但正当中东革命引发了连绵不断的动荡局势之后，美国却表现出明显的颓势。在金融危机中自身难保、捉襟见肘的尴尬局面下，美国半推半就地把法国等盟国推上第一线。2011年通过扩大解释联合国安理会的关于利比亚“禁飞区”的决议，由北约出面进行空中袭击，军事干预利比亚政局，在乱军中残暴处死卡扎菲。直到2013年，正当奥巴马准备从阿富汗战场带头撤出以北约为名义的军事力量时，乌克兰危机突然发生。一方面，这场危机使准备不足的北约感到措手不及，但另一方面，乌克兰危机也使得北约获得了切实加强其安全功能的重大机会。此后，北约在欧亚大陆的布局随之发生重大改变：从仅仅停留在巴尔干、阿富汗、包括利比亚等当年冷战时期的边缘地带，转而登堂入室，回到了欧洲正面防线的“新欧洲”地带，直接开始与俄罗斯重新对峙。

**实事求是地说，冷战终结之后，北约在欧洲的扩大过程，一开始并没有引起重大争议。北约东扩的发起，也并非美国所为，而是缘起于身处东西方之间的中东欧国家对自身的安全关切。**在当时的政治氛围之下，甚至冷战中的老对手俄罗斯也一度表示有加入北约的兴趣。但是，所有这一切并没能抹去北约这一实实在在的军事安全组织在“政治化”的形式和表象下，自20世纪90年代后半期与21世纪初，在中东欧、东南欧、波罗的海国家这些敏感的地缘政治要地，利用每一次危机的发生所进行的有组织、有步骤的战略扩张的事实。

如果说2008年前后，北约企图从外下进一步向俄罗斯更敏感的中边地区一一格鲁吉亚和乌克兰推进，乃是一个充满争议的过程，那么，2013年之后的乌克兰危机，更是这一重大争议趋于激化的顶点。

多年来，有关北约东扩的争论至少有以下两种类型：一种是较多从事实和规范角度的直接辩论，而另一种则是侧重于从逻辑和理论角度的较为间接的推论。先来看第一类争议。

从国际法规范角度来看，无论是来自德国还是美国的有关资料表明，虽然当年美国前国务卿贝克确实提出过，统一后德国留在北约、但北约放弃扩张的观点，但是在西方和苏联（俄罗斯）之间，从来不存在约束性的法律承诺。**在相当部分西方学者看来，北约东扩，并非美国有意扩张势力范围，而是对于俄罗斯的防范和抵制。因此，乌克兰危机是重新唤起“集体安全”必要性的一次重要机遇。**新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际研究院的学者理查德•毕胜（RichardBitzinger）扼要也较全面地归纳了有关的观点。他认为:第一，由于苏联解体后，东西方意识形态对立消失，北约也在民事意义上、而不是军事意义上重新定义了自己的存在，因此不能够说，东欧加入北约就是针对俄罗斯。第二，东欧加入北约，不光是为了使东欧接受西欧标准，为最终加入欧盟热身，也是为了确保当地不再倒退回到“专制制度”和“进攻性民族主义”，这反而会有利于俄罗斯。第三，2008年美国同意把格鲁吉亚和乌克兰纳入北约“成员行动计划”，也是基于上述考量。但是，考虑到俄罗斯的强烈反应，也经过以德国为首的欧盟出面干预，北约以模糊的前景进行敷衍，实际上放弃了在当时让格、乌这两国入盟的步骤。第四，是俄罗斯在格鲁吉亚战争和乌克兰危机中的表现，迫使奥巴马不得不放弃美国原先在反导和北约东扩问题上的妥协立场，转而进行对峙。

但是，即使在西方阵营内部，也有相当权威的专业人士提出了明确清晰的论证，证实俄罗斯与欧洲之所以出现对峙，首先错在北约。

在1994至1997年比尔•克林顿首个总统任期内担任美国国防部长的威廉•佩里，不仅是一位精通军事安全、包括核裁军问题的战略家，而且他本身也是一位熟习数学、金融等多个领域的资深理工学者。他不仅在任期内为推动东西方缓和、解决朝鲜半岛问题等提出过一系列建议一一这些至今都对美国对外战略的历史演进留下了深刻烙印；而且，威廉•佩里在卸任之后在斯坦福大学等许多一流大学的多年任教和讲学，也给来自世界各国的年轻专家和学子们留下了很深的印象。

按照曾经是当事者和决策者之一的威廉•佩里公开发表的观点，第一，他认为，美国、北约与俄罗斯相互敌视的责任，首先在美国这一边。起初，是1996年做出的北约东扩的决定。在佩里看来：“只有在俄罗斯也做好准备的情况下才能启动这一进程。如果打算扩大北约，接受一系列东欧国家，必须首先考虑把俄罗斯也吸收进来。当时北约和俄罗斯都没有为此做好准备”。佩里回顾道：“我们在消除北约和莫斯科几十年来积累的敌意方面取得了不错的进展，我希望巩固这一进展。因此我建议，在未与俄罗斯确认之前不要操之过急，但我们却行动过快。”第二，佩里承认，当时他本人的政治立场相当孤单，但是他坚持认为：“东扩是美国和北约犯下的错误，我当时就公开坚持这一点”。佩里回忆道：“一开始，俄罗斯认为，北约或许不是敌人，而是朋友。但在20世纪的最后几年，大概是在1997年克林顿第二个总统任期到来之后，已经十分清楚，俄罗斯逐渐地形成了不同的观点。”第三，佩里指出：“除了北约东扩之外，第二个重大消极因素是北约干预科索沃战争。这两个因素一一北约东扩和科索沃战争一一在20世纪成为影响我们与莫斯科对话的一系列因素中的头两个。这是美国和北约不顾俄罗斯的明确反对而通过的决定。它们强化了莫斯科的这种感受，即美国和北约对它的意见置若罔闻。这令我们转向错误的方向，促使双方关系冷却，并一路下滑。”第四，佩里进一步认为：“当小布什当局在2006年或2007年之际开始讨论向格鲁吉亚和乌克兰提出加入北约的路径时，美国就犯下了严重错误。问题不仅在于这会激怒俄罗斯，而且，从北约宪章的角度讲，此举也并不恰当。宪章条款规定’集体防御’，但我们并没有保护格鲁吉亚的资源。北约不是公共俱乐部、兴趣小组和宗教性团体，而是军事联盟。不应向我们无法履行宪章义务的国家提供成员资格。”最后，当记者问起，北约组织在欧洲东部边界的军事存在是否意在遏制俄罗斯时，佩里回答道：“我们似乎过于乐意以这种方式来应对来自俄罗斯的威胁。当华盛顿看到俄罗斯换装武器时，我国政治精英中那些也希望给美军换装武器的势力将占上风。事实上,这已经发生。我想，我们将向欧洲派兵。”佩里强调说：“我认为，威胁在于，各方正在采取的行动使我们日益接近一个严重错误，这可能形成挑起军事冲突的局面。”

以上所引，乃是较多从事实与规范角度对北约东扩问题的意见对立，而更为普遍的，则是从经验、逻辑和理论对这一进程的不同看法。

在乌克兰危机后，西方、特别是美国日益恶化的舆论环境之下，即使是像威廉•佩里这样的权威人士，也会受到尖锐挑战。比如，新美国安全研究中心研究员亚当•特瓦尔多夫斯基(AdamTwardowski)不认为俄罗斯的强硬抵制是由于北约的穷兵黩武引起的。他反驳道：北约1997年初次扩张，和1999年北约轰炸南联盟后，华盛顿和俄罗斯在一系列重大问题上，包括在削减核武器、情报共享，以及在双边贸易等领域，反而取得妥协与合作当二十年之久。而在上述事端之后，俄罗斯并未走向与美国的对抗。一直到2010年以后，俄罗斯才开始大幅提升军事领域的开支。因此，特瓦尔多夫斯基的结论是，北约从未对后苏联时期的俄罗斯构成威胁。

但是，还是有来自各个领域的专业人士，大体旗鼓相当地主张重视总结冷战经验教训，主张不以极端的态度处理对俄事务。这里既有像老一辈外交家、美国前国务卿乔治•舒尔茨(George Shultz)这样的权重人物，也有西方学界的代表人物。舒尔茨与前参议院军事委员会主席萨姆，纳恩(Sam Nunn)合写了一篇文章，一方面主张坚守北约宪章“第五条”对欧洲盟友的安全承诺，但另一方面，则认为当年里根处理对抗式危机的方法是，不主张由于“对手在一个领域的不良行为”，因而“冻结所有领域的合作”，或者在所有领域进行“株连式的回应”。他认为，“不应忽视共同的利益，因为在存在共同利益的领域里进行合作，对于俄罗斯、欧洲和美国的安全仍然极其重要。”显然，在舒尔茨的建议中，暗含着对于当下美国“株连式”应对办法的批评。来自学术界的反应更是五花八门。比如，有较大影响的现实主义理论家罗伯特•卡普兰(Robert Kaplan)认为，“乌克兰可能会变成一个繁荣的公民社会，但因为它的位置，它将永远需要与俄罗斯建立一种牢固稳定的关系”。“我们的外交政策必须以道义为基础，但在它背后的分析必须是不带感情的，以地理为出发点。就地缘政治来说，过去永不死。”

**来自俄罗斯方面对于北约东扩的批评当然相当广泛且更加尖锐。**早在上个世纪80年代末90年代初东欧激变、两德统一之时，由于苏联国力衰落和政治领导人的软弱，西方一度承诺德国统一留在北约后不再扩张的表达，未能见诸于法律文件。90年代后期美国决定推进北约东扩时，俄方对此曾进行过广泛的抵制。特别是美国对科索沃事件的武装干涉，说明北约毫不在乎俄罗斯对于自己传统影响力所在区域的特殊感受。这是导致冷战后美俄关系恶化的第一个大转折。北约东扩在波罗的海地区的推进，突破了当年叶利钦划定下的“红线”，也引起了法、德伙伴的高度不安。这是北约东扩区导致的美、俄、欧安全关系的第二次转折。至于2007年与2008年之际小布什政权执意将北约进一步向格鲁吉亚和乌克兰扩展，此时不光遭到默克尔的抵制，也大大恶化了美俄关系，为以后的冲突埋下伏笔。这些争议足以说明：北约东扩不可能仅是“冷战胜利者”的一厢情愿，欧美和俄罗斯之间的在地政治抗争和价值观较量难以避免。

本节叙述还只是试图从总的历史进程方面来描画，北约东扩所引起的纷争，要远比始作俑者所想象的要复杂得多。而以下关于北约东扩进程之中的最敏感问题一一反导部署推进过程的揭示，则有助于对新世纪俄欧安全关系的进一步观察和解析。

反导系统与欧洲安全

**反导武器系统，是美国在冷战年代争取战略优势以及维持冷战后世界军事霸权的撒手锏。**新世纪以来，一方面，美国执意推进反导系统，把原属美国一家的反导计划，变成了覆盖整个欧洲大地的、北约的反导系统；另一方面，俄罗斯应对反导系统的态度则由合作转向抵制，表现出不可妥协的立场。这一组逆向而动的趋势表明，反导问题乃是新世纪以来大国安全关系中的焦点所在。

美国反导系统经历过几个发展阶段。以反导问题为轴心，可以看出美国、北约与俄罗斯相互之间的安全战略关系，一波又一波地展现出各个阶段的不同态势。

第一个阶段，自1983年“战略防御计划”提出，直至2001年年底美国退出《反导条约》。虽然在这段时期围绕反导系统的争斗，没有此后那样激烈复杂，但也大体反映出美国与俄罗斯之间在反导问题上的深刻对立：即使在相互关系较好的情况下，也不惜撕破脸皮而一争高下。

里根政府在1983年提出“战略防御计划”(即“星球大战计划”)。1991年老布什政府根据形势发展进行了修正，提出了由天基防御系统、战区导弹防御系统和国家导弹防御系统这三部分组成的“对付有限打击的全球系统”。冷战终结和苏联解体，一度使得这一计划暂告搁置。1993年克林顿上台后，停止发展天基防御系统，主要建设美战区和国家导弹防御组成的“弹道导弹防御计划”，并将“中区导弹防御”作为重点，“国家导弹防御”列为技术准备的次位。后经1996年和1999年的修正，将"国家导弹防御系统”提升为国家政策。

到新世纪初期小布什政府执政前期，虽然就俄美关系而论，无论是国家关系、还是政治领导人的个人交往，都处于历史上较好的时期。但是，美国当时要求俄罗斯同意修改《反导条约》，以允许其建立导弹防御系统。在遭到俄罗斯明确反对的情况下，美国于2001年12月决然退出《反导条约》。普京在2014年瓦尔代论坛十周年讲话中特别强调：“新世纪以来俄美关系恶化的最主要根源，就是美国单边退出《反导条约》。”

第二阶段，从美国正式退出《反导条约》到2008年8月俄罗斯-格鲁吉亚战争的爆发。这是美国反导系统由摆脱规范制约，开始走向实施，并引发与俄罗斯关系骤然恶化的一个关键时期。

美国退出《反导条约》后，加紧试制在各个飞行段落的拦截武器，同时在美国本土阿拉斯加和加利福尼亚建立了两个导弹拦截基地，还在英国、丹麦、挪威、日本等地设立多处导弹袭击预警系统。对此，俄罗斯开始时还曾寄希望于维持“9•11”后的对美合作，同时也并未认清美国反导系统对俄的威胁程度。在这一阶段，美国也还没有明显暴露出反导系统针对俄罗斯的战略意图。当时，俄罗斯对于自身战略武器的应对突破能力充满信心。当然，也并不放弃打造俄式的陆基、海基和空基反导系统，以备不测。

自2006年起，美国与捷克、波兰等国就部署反导系统问题逐渐进入实质性谈判；2007年1月，美国正式宣布了这一消息。但是，俄方不接受美国关于反导系统仅仅为针对伊朗与朝鲜核威胁的说辞。2007年2月10日，普京在43届慕尼黑安全政策会议上的讲演，严厉批评美国的安全政策，质疑东欧反导系统针对俄罗斯的动机。在西方媒体和国际研究界，比较普遍地把普京这一讲话视为俄罗斯对外政策“走向倒退”的起点。而俄罗斯方面则针锋相对，尤其是在这一讲话十周年之际，亦即2017年2月，在俄美关系发展的关键时刻，重新强调2007年普京在慕尼黑峰会的讲话，是对美国和北约当年立场的相当有预见的揭示。

但是，俄方最初的批评并没有能阻止美国推进反导系统的步伐。2007年夏天，北约国防部长会议达成共识，决定“在北约框架内”建设欧洲导弹防御系统，覆盖整个欧洲。至此，俄罗斯越来越看出，美国在欧洲部署反导系统的真正“目标正是俄罗斯”。因为美国在东欧部署的反导系统，将使美国能够在“弹头与运载火箭分离的加速阶段，摧毁敌方的洲际导弹”。这将使得俄方所拥有的井基洲际导弹的分导式多弹头和井基“白杨一M”导弹的变轨能力和突破反导系统的手段，面临“失效”。这意味着美俄战略平衡将出现根本性逆转。在这样的挑战面前，俄罗斯全力揭露美方反导部署并非专指伊朗和朝鲜，而恰恰就是针对俄罗斯。同时，抓紧研制比原来的装备更加隐蔽和更具威力的战略武器。

对此，2007年夏，俄以暂停执行《欧洲常规武装力量条约》作为回击。但是，2008年7月8日，美国依然与捷克正式签约，在捷克建立反导雷达预警基地。之后，美国与波兰经过磋商，于8月20日签约，同意在波兰建立拦截基地。正是在这样日益紧绷的战略对峙背景之下，该年8月8日，俄罗斯-格鲁吉亚战争爆发。不言而喻，反导争议与这场战争有着密切的关联：俄罗斯-格鲁吉亚战争反映出俄罗斯与西方安全关系存在着巨大的隐患，而反导就是其中的关键。

第三阶段，自2008年俄罗斯一格鲁吉亚战争结束到2013年乌克兰危机爆发。这一阶段的前期，美俄关系“重启”确实又一次带来了美俄相互抗争过程中的和缓与接近。但是，美俄双方在反导这一重大战略问题上的深刻分歧，始终是导致美俄关系“重启”又重新向危机态势倒转的核心问题。

2008年，格鲁吉亚-俄罗斯之间的“五日战争”发生后，美俄双方一度出现调整关系的意向。奥巴马与梅德维杰夫在各自开始执政阶段所推进的美俄关系“重启”，从形式上看取得了一些成效。无论就限制进攻性战略武器、西方向阿富汗战场运送非武器物资、俄罗斯加入世贸组织，以及在俄罗斯停止向伊朗出售S300防空导弹等问题上，都有所突破。事实上，“重启”的另一重要背景，乃是在2008年西方金融危机突发的情况之下，美国政府急于减轻债务负担，必须得让庞大的核武库消肿。奥巴马所提出美国核战略转型的重点之一，就是将原来以美国为核心的反导系统，变成为由北约牵头的所谓“欧洲导弹防御系统”。其目的，一是希望以反导为发力点，强化西方的政治与安全联盟，二是也希望通过欧洲与美国联手构建反导系统，引导欧洲北约成员国共同分担防务责任和开支。

**在奥巴马上任之后，亦即2009年以后美俄关系“重启”的两年左右时间里，很值得关注的是，美俄之间至少有过四次围绕反导问题的立场交集，多少出现了相互接近的苗头。**但是，每一次立场的接近，终究为美俄双方的深重疑虑所牵制。

美国方面释放善意的第一波，出现在2009年春天。该年4月初，刚刚就任总统的奥巴马来到布拉格，发表了一篇关于建立无核世界的热情洋溢的演说。针对各方高度关注的伊朗核问题和欧洲反导系统这两个重大话题，奥巴马表示：“捷克共和国和波兰勇敢地承担了建立反导系统以反对导弹威胁的责任。只要是来自伊朗的核威胁存在一天，我们就会不懈地以卓有成效和经得起考验的反导系统来对付之。而一旦来自伊朗的核威胁被消除，我们就会有一个坚固的安全基础。到那时，在欧洲的反导系统被互相分离的局,，就会走向终结。”这是一个被当时的舆论有所为相当具有乐观前景的政治表态。无论当时奥巴马本人实际上是如何考虑伊朗核问题与美俄反导争议中间的相互关系的，当时不少媒体评论确实认为：奥巴马的演说表明，美俄之间的反导争议，有可能随着伊朗核问题的解决而被消除。奥巴马的这篇演说,显然强化着人们的这样一种印象，即似乎美国的反导系统，还真的仅仅是针对着伊朗核威胁的。奥巴马这一讲话无疑有助于“重启”背景下的美俄关系气氛改善，但却没有在反导问题上获得真正的进展。

美俄之间反导立场第二次有所交集，是奥巴马在2009年9月公开宣布，他要放弃小布什时期在捷克和波兰都部署反导拦截和监测系统的决定，准备采取更加灵活、更有针对性的分阶段的反导部署方案。按照当时的评价，其目的之一，是美俄之间反导立场第二次有所交集，是奥巴马在2009年9月公开宣布,他要放弃小布什时期在捷克和波兰都部署反导拦截和监测系统的决定，准备采取更加灵活、更有针对性的分阶段的反导部署方案。按照当时的评价，其目的之一，是在面临金融危机的背景下，减轻美国财政负担，目的之二，是力图缓解俄罗斯对于美国发展反导的疑虑。奥巴马的声明公布之后，一度反响乐观。俄罗斯国防部谢尔久科夫当时曾相应地发表声明称，俄方也并不打算在加里宁格勒州境内部署作为“撒手铜”的伊斯坎德尔导弹系统。但是，事过不久，美国国防部长盖茨重新宣布美国并没有放弃在捷、波两国部署反导的计划。于是，俄方总参谋长马卡罗夫也紧接着宣告，俄方也并没有放弃在加里宁格勒部署伊斯坎德尔导弹系统。

美国早先所宣布的立场改变，为何出现迅速倒转呢？分析认为，当时俄方提出的关键要求，是把反导问题与削减进攻性战略武器挂钩，要对发展反导系统进行限制，而美方坚决拒绝。当时，出于妥协的需要，也为使“重启”看起来似乎有所进展，美国还是同意了俄方的要求，在作为“重启”重要成果的美俄第三轮削减战略核武器协议序言中，写入了“进攻性武器与反导系统挂钩”的文字。但是，而后的2010年12月，美国国会在通过批准START3的决议上，还是附加进了对于发展反导系统和美国的核武器现代化“无任何限制”等条款。实际上，这无异于完全拒绝了俄方将反导和裁减核武器挂钩的提议。

美俄反导之争似有和缓的第三波迹象，发生在2010年的秋天。为了安抚俄罗斯，也为了抵消俄方提出的旨在“限制北约”的“新欧安条约”建议，在2010年11月的北约里斯本峰会上，北约邀请俄罗斯参与建立北约牵头的全欧导弹防御系统。从形式上看，这一系统构架与俄罗斯所主张的“大欧洲安全体系”似有所吻合。因此，俄也一改此前反对在欧洲建立任何反导系统的立场，非但没有再次提出批评，相反，对这一倡议表示赞同。同时，俄方还主动提出与北约共建单一的分区导弹防御体系。但是，俄罗斯一厢情愿的构想一旦触及问题的要害，又很快地被北约严词拒绝。按照拉斯穆森的说法:“北约不需要他人帮忙保护其成员国的领土。”

在美俄“重启”尚未烟消云散的氛围之下，希望拉近有关反导问题立场的第四波努力，出现在2011年5月。实际上，当时无论是奥巴马还是拉斯穆森，都已经明确地表达，北约不可能将反导系统的决策领导权拱手相让。据俄罗斯驻北约代表罗戈津的报告：有影响的美国议员反对在北约计划的欧洲导弹防御系统方面与俄罗斯合作，“他们毫不隐瞒，这个系统是针对俄罗斯，而并不是中东某些拥有神秘导弹的国家这一事实”。在这种情况下，俄罗斯只能退而求其次，要求美国明确做出北约反导系统不针对俄罗斯的法律保证，还提出要掌握拦截导弹数量、部署地点、雷达站数量和作战范围、导弹拦截参数算法等信息，以及发生危险时相互通报的程序等要求。但是，这些要求最终也遭到拒绝。2011年5月，法国多维尔G8峰会期间的美俄总统会晤和该年7月俄罗斯-北约索契峰会，都未就导弹防御合作问题达成一致。按照俄罗斯学者卢基扬诺夫的说法：“北约与俄罗斯在反导领域的合作已经死亡。”

对于美俄在反导问题上立场的戏剧性变化，美国外交关系委员会高级研究员、乔治敦大学的知名教授查尔斯•库普钱有着比较深入的分析。他指出：莫斯科还是担心北约反导系统最终会威胁到俄罗斯的核威慑能力，所以，俄罗斯要求签署具有约束力的保证书，担保反导不会针对俄罗斯一一这是北约无法接受的条款。同时，虽然“美国一直力图使俄罗斯成为改进体系中的利益攸关方，希望通过分享若干技术，在北约和俄罗斯的防御体系之间构筑联系，以此使俄罗斯能预见到美国的善良本质，并乐于接受与北约导弹体系合作带来的附加好处。然而，俄罗斯对于反导合作的要求,远远超出北约的想象。美国只想与俄分享很有限的敏感技术，而且，北约也几乎不会赞同让俄罗斯实际控制其导弹系统的计划。尤其是对来自中欧的北约成员国来说，与俄分享保密技术和指挥权，无异于引狼入室”。

查尔斯•库普钱曾建议：北约和俄罗斯双方可以首先通过“制定出一个切实可行的工作计划，使他们能够逐步构建起共同的防御基地；绘制出一个法律框架，用于美国和俄罗斯之间进一步分享技术”。同时，北约与俄罗斯之间应该建立“融合”中心，以便于能够共同分享相关数据资料，协调导弹威胁预警，甚至交换有关目标接收器的信息。此外，双方应该做更大努力，使俄罗斯各项关切和担忧融入北约的各项决定之中。反之，俄罗斯也要停止阻挠，运用这一契机展开协商与合作。

查尔斯•库普钱的建议，看来还是大大超过了当时的现实可能性。因为2011年北约防长和俄罗斯防长的联席会议过去不到半年，美俄在反导问题上的对立立场又进一步凸显。同年12月8日，拉夫罗夫在记者招待会上表示：“我们希望有明确的保证：所部署的反导设施将不针对俄罗斯的战略潜力，也不具有相应的能力。我们需要客观的标准，以此来证明反导系统发射和运行的目标是欧洲以外的威胁源头，而不是别的。我们有时间找到彼此接受的解决办法。不过，时间一天天在减少。”拉夫罗夫明确地表示：“当北约反导设施以能够观察到大部分俄罗斯领土的方法进行部署的时候，我们就会提出问题。除了大家所说的信任，以及反导系统不针对俄罗斯的话，我们还需要法律条约。善意是暂时的，军事技术的影响却是长远的大事。”

最后，当拉夫罗夫被追问“对北约反导系统的反对意见”时，拉夫罗夫表示：“我不掌握技术细节。只举一个例子。美国与土耳其达成了在土耳其境内部署大功率雷达的协议，一一（这）将监视大部分俄罗斯国土一一我们希望对方尊重我们的知识产权和俄罗斯已经做出的军事技术鉴定。”对于拉夫罗夫所说的这一军事技术鉴定，俄罗斯联邦安全会议秘书、普京总统的老同事帕特鲁舍夫确认：“我们的专家进行了十分有说服力的分析，从中可以了解到美国称欧美受到来自伊朗和朝鲜威胁的理由，是凭空编造的。可以清楚地看到，美国反导系统针对的是俄罗斯和中国。而且，该系统的后续发展，计划将导弹舰艇直接对准俄罗斯海岸，以及在我国边界附近部署反导系统雷达站。”

值得一提的是，2012年的芝加哥北约峰会，这是在大选之前最后一次争取与俄妥协的机会。会上，梅德维杰夫总统，这位被奥巴马视为推进与俄关系“重启”的重要伙伴，一度破釜沉舟地表示，要么美国与俄罗斯就反导问题达成协议；要么俄罗斯退出START3,开发自己的反导系统，并在西部疆界进行部署。从梅德韦杰夫的表态来看，大有为了抵制反导，宁可放弃“重启”成果的架势。但是，在奥巴马同样也无法做出实质性退让的背景下，由于美俄两家对于反导问题的高度分歧，在芝加哥会议的公报中，对于反导问题，语焉不详，不了了之。此后，北约秘书长拉斯穆森在2012年度的工作报告中，也只是大事化小式地重申2012年芝加哥北约峰会所说的北约与俄罗斯的合作意愿，再次强调北约在欧洲的反导项目不针对俄罗斯，不会损害俄战略利益；他还建议要建立反导事务两个联合中心，分别负责数据融合和规划作业，建议构建旨在提升反导领域透明度的相关机制。有意思的是，拉斯穆森特别提到，“2012年3月，俄罗斯和北约专家共同参与了在德国举行的’北约-俄罗斯理事会’机制内反导系统的计算机辅助演习。”

**如何解释这种现象呢？这里至少有着两种不同的评价。一种偏于乐观的看法认为：这是一个在俄罗斯与北约之间务实合作的尝试过程。俄美双方在意见高度对立情况下，还是通过了一轮又一轮的交换、争辩，甚至包括进行计算机模拟的双边演习，来探寻合作和解的可能。但是，另一种较为消极的看法认为，北约在处理与俄罗斯的反导争议过程中，运用了回避真相的、近乎劝诱的引导方式，企图以此消解对手的疑虑和抵制。**但是，在两德统一和北约东扩问题上已经吃过大亏的深刻教训，使得俄罗斯的精英们再也不敢轻易相信任何关于反导系统无害于自己的美好说辞，只能是步步为营，与对手周旋。

第四阶段，从2013年年底乌克兰危机发生一直到2016年的反导系统开始进入实际部署状态。

乌克兰危机的爆发，导致俄罗斯与美欧间关系的大倒退。不光美俄关系的“重启”已成过眼烟云，而且，俄欧安全争议因克里米亚事件而急剧升温。在此背景下，欧洲反导系统的部署成为东西方关系中最令人关切的大事之一。

经过多年准备，2016年5月12日，北约秘书长斯托尔滕伯格在罗马尼亚德韦塞卢军事基地正式通告，部署在那里的美国“宙斯盾”反导系统进入战备状态。次日，波兰小镇列德吉科沃举行了美国反导基地的开工仪式。这里的反导系统将配备中程拦截导弹，并将在2018年进入战备状态，成为欧洲反导盾牌的一部分。《生意人报》2016年7月7日公布了斯托尔滕伯格接受的一则采访，他进一步确认：“打造全球反导系统欧洲部分的计划将继续落实：不久前在罗马尼亚启动了部署有拦截导弹的设施，另一个在波兰的设施应在2018年竣工。”在2016年7月初的华沙峰会上，正式宣布北约导弹防御系统进入初级战备水平。斯托尔滕伯格表示：“反导系统很重要，因为弹道导弹正在扩散，北约应具备保护成员国领土和人民免受潜在袭击的能力。”他再次声明：“这些努力不针对俄罗斯。而是针对欧洲大西洋地区以外的威胁。”

2016年9月7日，美国共和党总统候选人唐纳德•特朗普在费城就扩充美国军备发表演讲，表示要发展先进的导弹防御系统。作为特朗普主要战略顾问之一的塞申斯（Jeff Sessions）,在大选投票之前的关键时刻，也公开声明：“我们将需要继续保持我们的弹道导弹防御系统。”虽然，当时还难以确定美国新任总统会在多大程度上不顾反对意见，为未来的反导系统投入巨资，但美国继续发展反导系统，无疑已是既定方针。

**但是，有迹象表明，北约内部对于发展反导系统的意见并不一致。美国认为，现在，完全归属于它的反导系统，可供实战应用；而法国对此表示反对。**当记者问到如何解决盟国之间有关反导系统的分歧时，斯托尔滕伯格曾说：“许多国家都在开发自己在弹道导弹方面的能力。伊朗虽停止其核计划，但是还在继续其弹道导弹计划。对于北约来说，这是一种长期威胁。”斯托尔滕伯格表示：“我们应该把北约的政治监控（这是法国要求的）与系统的效率（基于美国的装备）相调和。我们会找到一种解决办法。”而法国战略研究基金会研究员布鲁诺•泰尔特雷对俄方较为谨慎的评价，实际上表明了不同于美国反导立场的逻辑依据。他说：一方面，俄罗斯今天远比20年前更强大，其规划的核威慑甚至超过了冷战最后阶段的规模。另一方面，他也认为，莫斯科并没有降低使用核武器的门槛，总的来说比较谨慎克制。言下之意，在法国看来，美国主持下的欧洲反导系统超过了欧洲实际的安全需求。

面对美欧不同程度压力，俄方也做出了反应。2016年5月27日，普京表示，将在最大限度内抵消美国部署反导系统带来的威胁。6月18日普京再次明确表示：“美国在欧洲铺展开的反导系统，有变成供给系统的潜力，可以用来对付俄罗斯。”美国宣布罗马尼亚反导系统正式启用后，俄杜马国际事务委员会第一副主席卡拉什尼科夫、外交部发言人扎哈罗娃等先后表示：俄罗斯将可能以“退出中导协议”作为反制。

**美国主导下的北约反导系统在欧洲的部署，与此前北约东扩的进程一样，既体现了真刀真枪的实力较量，也充满了扑朔迷离的劝诱和说辞。**比如,对于美国主导下在北约部署的反导系统究竟是否是针对俄罗斯的问题上，笔者曾经有过一段亲身的经历。在乌克兰危机之后，一位非常资深的前美国驻俄罗斯大使曾经对笔者坦率地直言：“我们总是担心有那么一天，某一位俄罗斯将军一旦在偶尔酒醉的情况下触碰了核按钮。这种突然发生的核威胁，是我们不得不加以防范的一种安全威胁。”事实上，美国坚称反导系统是针对伊朗的这一说辞，已经很难再让俄罗斯接受。当年北约东扩背景下的诱导成功，看来是难以再那么得心应手地重演了。

在反导问题上，俄罗斯与美国在欧洲的战略力量失衡已经出现。这就是为什么普京一再强调，反导是新世纪以来美俄关系恶化的根源。总之，反导问题得不到妥善解决，欧洲安全构架就难以真正形成。