从国际规则视角看全球数字经济治理——中国的参与和企业的机遇_风闻

走出去智库观察

当前，数字经济正在成为重组全球要素资源、改变全球竞争格局的关键力量，而数字经济规则和治理体系的构建将对数字经济发展产生重要影响。但是，出于立场和利益不同，世界各国对数据的开发、利用以及流动问题存在不少争议，国际层面对数字经济的治理规则尚未达成共识。

金杜律师事务所肖瑾、李政浩、苏畅、周小琪撰文指出，我国目前缔结的国际经贸协定规定的数字经济相关规则通常侧重于电子商务便利化、消费者保护等与传统货物和服务贸易密切联系的议题，较少涉及更加“纯粹”的数字经济领域议题，例如跨境数据流动、计算机设施位置、密码产品和源代码等。即使在有的协定中涉及数据跨境流动和设施本地化等问题，也更多倾向于原则性规定，缺少可被执行的规则，给缔约方留下较大的空间。由于存在这些差异，我国后续在申请加入CPTPP和DEPA的谈判过程中，可能会在跨境数据流动、数字产品非歧视性待遇、设施本地化等议题方面面临对标更严格规则的挑战。

中国如何参与全球数字经济治理？今天，走出去智库（CGGT）刊发金杜律师事务所肖瑾、李政浩、苏畅、周小琪的文章，供关注数字经济治理规则的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**1、**近十年以来，多个主要国际论坛和组织均将数字经济作为重要议题，在研讨磋商基础上发表共同倡议和声明，凝聚了相关国家在数字经济治理方面的整体共识和未来愿景。

**2、**在WTO进行的电子商务诸边谈判参与方众多，体现了较强的代表性和包容性，但也带来了意见多、分歧大，协调难度大、进展缓慢等问题。

**3、**我国现阶段所签署的国际经贸协定与已经申请加入的DEPA、CPTPP等协定相比，在数字经济规则方面仍存在较大差异。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

引言

2021年10月30日，中国国家主席习近平在二十国集团（G20）罗马峰会上发表的讲话中强调，数字经济是科技创新的重要前沿，中国高度重视数字经济国际合作，并宣布中国已经决定申请加入《数字经济伙伴协定》（The Digital Economy Partnership Agreement，“DEPA”），愿同各方合力推动数字经济健康有序发展。[1]2021年11月1日，中国商务部部长王文涛致函DEPA的协定保存方新西兰，正式提出申请加入DEPA。[2]

此前，习近平主席在亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议上的讲话中首次提出，中方将积极考虑加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（The Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，“CPTPP”）。CPTPP是一项涵盖广泛经贸议题的国际协定，其中包括电子商务专章等与数字经济相关的规则。此外，我国与东盟十国、澳大利亚、日本、韩国、新西兰共同缔结的《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，“RCEP”）系目前全球覆盖人口总数最多、经济总量最大的自由贸易协定，其中也纳入了电子商务专章等数字经济相关规则。从近年国际经贸协定谈判和缔结的趋势看，各国正在通过国际协定塑造数字经济治理的新格局，我国也在积极地参与并推动这一进程。同时，不同国家基于各自数字经济发展水平和政策目标取向等因素，在数字经济相关国际协定谈判中持有不同的关注和立场。在此背景下，如何进一步参与乃至引领数字经济国际规则谈判，为我国数字经济发展构造良好国际规则环境，助力信息科技、电子商务等相关产业更好发展，是中国政府和相关企业亟需关注、研究和践行的重要课题。

金杜律师事务所长期从事国际经贸规则和数字经济相关法律业务，在这些业务领域积累了深厚的法律知识、宽广的国际视野和丰富的实践经验。在当前数字经济蓬勃发展、相关国际规则谈判方兴未艾的背景下，我们将结合律师实务经验，通过系列文章梳理分析当下数字经济国际规则，并与我国与网络、数据、电信、电商等领域相关的法律法规进行比较研究，以期提供理论与实务、国内与国际相结合的视角，供政府和业界参考。在本系列的第一篇文章中，我们将介绍当前国际经贸协定中涉及数字经济治理的主要议题和演进脉络，在此背景下分析中国通过国际协定参与数字经济治理的情况以及中国相关企业可能寻求的发展机会。

01、数字经济及其治理涉及的主要议题

“数字经济”这一概念内涵丰富，通常指以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的一种新经济形态。随着现今信息科技快速发展，互联网、云计算、人工智能等数字化技术得到广泛应用，数字经济已成为经济增长的重要力量。在我国，2020年数字经济核心产业增加值占GDP比重达到7.8%。[3]根据中国互联网协会的统计，我国数字经济持续快速增长，信息技术与实体经济加速融合，截至2020年底规模达到了39.2万亿元，总量跃居世界第二。[4]

随着数字经济的蓬勃发展，各国网络、市场相互联通但又具有明显差异，数字经济全球治理越来越受到国际社会的关注和重视。在此方面，世界主要经济体已积极通过多个平台和渠道提出各自重点关注的数字经济治理相关议题，整体来看主要包括以下方面：

电子商务便利化：包括电子签名互认与电子认证技术、电子支付服务、贸易管理文件无纸化、消费者权益保护等；

个人信息保护：个人信息的保护模式、标准和互认渠道，个人信息跨境流动受到何等限制，及是否允许相关例外等；

数字产品待遇：对跨境数据传输是否征收关税，对各国数字产品的非歧视待遇等；

跨境数据流动：跨境数据流动受到何等限制，及限制数据流动的相关例外等；

计算设施位置：是否要求在一国开展业务使用的计算设施设置在该国境内，以及是否允许相关例外等；

网络安全保护：网络安全保护的监管模式和跨境合作机制等；

密码算法和源代码：是否要求企业提供其销售软件的源代码或密码算法，是否要求使用特定密码算法等。

数字基础设施、中小企业合作、人工智能等其他新兴议题。

02、数字经济国际规则的演进特点

正如数字经济本身经历了迅猛生长、汇流成海的发展历程，数字经济的国际治理也呈现出多方探索、百舸争流的整体态势。基于对目前数字经济国际治理方式的梳理和研究，我们总结数字经济国际规则的演进具有以下几个方面的主要特点。

1. 倡议声明凝聚共识，国际协定谈判落实

自21世纪特别是近十年以来，多个主要国际论坛和组织均将数字经济作为重要议题，在研讨磋商基础上发表共同倡议和声明，凝聚了相关国家在数字经济治理方面的整体共识和未来愿景。例如，二十国集团（G20）是由占据全球经济主要体量的20个经济体组成的非正式对话机制，多个成员的数字经济处于领先地位。历次G20会议已就数字税、人工智能、数字基础设施、消费者保护、电子商务等议题展开讨论，并达成了《G20数字经济发展与合作倡议》[5]、《贸易和数字经济声明》等多份数字经济治理相关成果文件。

《二十国集团数字经济发展与合作倡议》

G20于2016年杭州峰会上发布了《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，鼓励论坛成员促进信息通信技术领域的投资、促进电子商务合作、提高数字包容性、支持国际标准的开发和使用等，提出二十国集团将欢迎和鼓励联合国等国际组织在跨境数据流动、物联网等问题方面开发更好的指标、鼓励成员方交流政策制定和立法经验，分享最佳实践等。

我国参与的另一个主要国际合作机制是亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，“APEC”）。APEC下设专门的数字经济领导小组，就数字基础设施、数据流动、数字贸易等议题组织成员方展开讨论，已达成了《APEC保障数字经济框架》[6]《关于执行贸易与数字经济政策的声明》等成果文件。

《APEC保障数字经济框架》

《APEC保障数字经济框架》提供了非约束性原则和战略建议，有助于成员经济体制定政策和监管框架以保护其数字经济和数字化的未来。该框架文件鼓励成员经济体考虑意识、责任、合作和隐私四大原则，并提出了数字安全风险管控、有韧性的关键信息基础设施、强化合作、保护个人数据安全等七个方面的实施策略。

这些倡议、声明等文件通常不具有强制约束力，而是在总结经验、汇聚共识的基础上为成员方提出建议。尽管如此，主要国际论坛和组织形成的数字经济相关成果文件具有设置议题、塑造愿景等重要作用，推动数字经济参与国家和地区就相关议题展开磋商谈判，逐步将建议和愿景落实为具有法律约束力的国际条约。目前，世界贸易组织（ World Trade Organization, “WTO”）框架下正在进行的电子商务谈判是参与方最多的数字经济国际规则谈判，我们在此前文章中分析介绍了电商谈判涉及的主要议题和各方立场。（点击阅读：《电子商务和数字贸易——走向21世纪的多边规则》****《一文读懂新经济领域国际规则发展趋势——WTO电商谈判案文要点解析》）此外，如下文进一步介绍，不同国家和地区还通过其他方式谈判和缔结了数字经济国际协定。

WTO电子商务谈判

2017年12月，71个WTO成员方在第十一届部长级会议上共同发布《关于电子商务的联合声明》，宣布就电子商务议题的谈判开启探索性工作。随后 76个WTO成员于2019年1月共同发起电子商务议题谈判。目前，已有包括中国在内的86个成员加入谈判，占全球贸易总额的90%以上。电子商务谈判纳入了贸易便利化、数字产品与信息流动、设备本地化、源代码、密码产品、网络安全等多项议题，在主要国家就相关议题提交提案后，谈判参与方于2020年12月7日散发了电子商务谈判于现阶段形成的合并案文。目前，各方在主要核心议题仍然具有明显分歧，达成一致规则仍有难度。

2. 多诸边、区域、双边谈判齐头并进

在WTO进行的电子商务诸边谈判参与方众多，体现了较强的代表性和包容性，但也带来了意见多、分歧大，协调难度大、进展缓慢等问题。随着数字经济的快速发展，各国也积极在数字经济治理方面寻求“志同道合”的伙伴，通过谈判和缔结区域、双边国际协定等方式齐头并进、各个突破，争取达成符合各自需求和标准的国际规则。据统计，目前WTO成员方通报的区域贸易协定中有118份协定包含了电子商务章节。[7]例如，上文提到的CPTPP已经缔结生效，其中包含电子商务专章等数字经济相关规则范围较广、标准较高，对数字经济国际规则发展具有重要意义。

全面与进步跨太平洋伙伴关系协定

（CPTPP）

CPTPP是一项较高标准的区域自由贸易协定，其前身为美国主导签署的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。在美国退出TPP之后，TPP的原十一个缔约方在基本采纳TPP基础上签署了CPTPP。自2018年12月30日起，CPTPP已于首先完成国内批准程序的6个签署方（澳大利亚、加拿大、日本、墨西哥、新西兰、新加坡）间正式生效，并后续对越南、秘鲁生效。CPTPP以专门章节规定了电子商务相关规则，并在贸易便利化、个人信息保护、消费者保护等传统议题基础上，增加了跨境数据流动、计算设施本地化、电子传输零关税、数字产品非歧视待遇等规则。目前，中国已提交正式申请加入CPTPP。

3.从综合协定中的电商章节到数字经济专项协定

除了前述CPTPP等包含电子商务等章节的综合性国际经贸协定之外，近年来，数字经济国际协定还呈现专门化趋势，相关国家和地区单独就数字经济治理谈判并缔结的专项协定逐步增加。本文引言提到的DEPA即为一项典型的数字经济专项协定。[8]此外在双边层面，还有今年年初签署的《英国－新加坡数字经济协议》（The UK-Singapore Digital Economy Agreement，“UKSDEA”）[9]，以及《美国－日本数字贸易协定》等专门的双边数字经济协定。此趋势也体现了数字经济治理在国际经贸关系中发挥越来越大的作用，得到各国的高度重视和积极推动。

数字经济伙伴关系协定

（DEPA）

DEPA由新加坡、智利、新西兰三国签署，是全球首个专门关于数字经济的重要规则安排。其内容划分为十六个模块，包含贸易便利化、数据跨境流通等较为常见的议题，同时也包含人工智能、监管沙盒等新兴数字经济领域。目前除中国外，韩国也已于2020年10月正式提出加入DEPA的申请。

英国－新加坡数字经济协议

（UKSDEA）

UKSDEA是英国和新加坡之间签署的专门数字经济协定，对《英国和新加坡自由贸易协定》的电子商务章节进行了更新，目前尚待两国完成批准程序后正式生效。协定涉及跨境数据传输、密码产品和源代码、人工智能、金融科技、数字身份等广泛新兴数字经济领域议题。

03、我国缔结的国际经贸协定中的数字经济相关规则

作为数字经济大国，我国近年来积极参与和引领全球数字经济治理，谈判并签署了多项含有电子商务专门章节等相关规则的国际经贸协定，包括《中国-澳大利亚自由贸易协定》、《中国-韩国自由贸易协定》和《中国-毛里求斯自由贸易协定》等。这些协定规定了缔约方在电子商务监管框架、电子认证和数字证书、网络消费者保护、在线数据与个人信息保护、无纸化贸易、电子商务合作等诸多方面的权利义务，体现了我国在数字经济国际规则方面的重点关注和基本方案。

与前述双边协定相比，我国于2020年11月15日签署、并于2022年1月1日正式生效的RCEP在数字经济和电子商务领域涉及了更多前沿议题，如在不影响公共政策和国家安全的前提下允许数据自由跨境流动、原则上不要求计算设备本地化作为在境内开展业务的条件等。RCEP的缔结生效体现了中国在数字经济治理国际规则方面的重要探索和有益尝试。

但是，我国现阶段所签署的国际经贸协定与已经申请加入的DEPA、CPTPP等协定相比，在数字经济规则方面仍存在较大差异。具体而言，我国目前缔结的国际经贸协定规定的数字经济相关规则通常侧重于电子商务便利化、消费者保护等与传统货物和服务贸易密切联系的议题，较少涉及更加“纯粹”的数字经济领域议题，例如跨境数据流动、计算机设施位置、密码产品和源代码等。即使在有的协定中涉及数据跨境流动和设施本地化等问题，也更多倾向于原则性规定，缺少可被执行的规则，给缔约方留下较大的空间。

由于存在这些差异，我国后续在申请加入CPTPP和DEPA的谈判过程中，可能会在跨境数据流动、数字产品非歧视性待遇、设施本地化等议题方面面临对标更严格规则的挑战，谈判人员和政策制定者需平衡安全和效率，兼顾监管、企业及消费者的各方利益，实现与各国合力推动数字经济健康有序发展的目标。

04、展望和建议

随着数字经济成为全球经济的重要组成部分和增长点，国际治理合作的必要性日益凸显，参与数字经济的主要国家和地区在国际舞台上积极提出各自的数字经济治理方案，逐渐形成了多类规则方案交互融合的新格局。近年来，我国也签署了一系列包含数字经济规则的国际经贸协定，并已决定加入DEPA和CPTPP等涉及更多议题、规定更严格的数字经济相关协定。加入这些高标准、严要求的国际经贸协定有助于我国进一步完善相关立法、扩大市场开放和激活数据要素等目标的实现。同时，我国也需在加入谈判中积极提出中方立场和方案，平衡数据国际流动与国家监管、数据安全之间的关系，积极参与和推动多边、区域、双边规则的发展。此外，我们也建议信息技术、电子商务等参与数字经济的企业密切关注规则谈判进展，提前把握国内国际规则环境的变化并作好充分准备，在新的规则环境下寻获更多的商业机会。

脚注：

[1] 请见：http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/30/content_5647892.htm

[2] 请见：http://www.mofcom.gov.cn/article/xwfb/xwbldhd/202111/20211103213288.shtml

[3] 《“十四五”数字经济发展规划》，请见：http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/12/content_5667817.htm

[4] 《中国互联网发展报告（2021）》，请见中国互联网协会网站：https://www.isc.org.cn/article/40203.html

[5] 请见G20中国峰会网站：http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160920_3474.html

[6] 请见：https://www.apec.org/publications/2019/11/apec-framework-for-securing-the-digital-economy

[7] 请见：http://rtais.wto.org/UI/PublicSearchByCrResult.aspx ，最后访问日期为：2022年4月26日。

[8] 请见：https://www.mfat.govt.nz/mi/trade/free-trade-agreements/free-trade-agreements-in-force/digital-economy-partnership-agreement-depa/depa-text-and-resources/

[9] 请见：https://www.mti.gov.sg/Improving-Trade/Digital-Economy-Agreements/UKSDEA

感谢实习生乔琪雅对本文做出的贡献。

文章来源：金杜研究院