为什么基层并不是效率越高就越好？一位武大学者的观察 | 文化纵横_风闻

基层体制要保有冗余

基层工作不是效率越高越好

✪ 杨 华 | 武汉大学社会学院

（本文转自“新乡土”）

▍ 基层治理需要适当体制

伴随着任务下乡和监督下乡，各项工作任务都要求高效快速完成，基层工作人员被充分动员起来满负荷运转，就连村支书都在工作进度要求下做不细、做不了群众工作了。受访的村支书介绍说，有经验的老村干部做群众工作非常细致、到位，基本不留后遗症，上下都满意，过去这种方式很凑效；但已不适应新的工作要求了，因为等他们做通群众工作，早过了上级规定的工作期限。所以，许多工作也就不再通过做群众工作的方式来完成。效率成了基层治理追求的重要目标。

当各地乡村干部都在抱怨自己太忙的时候，说明体制运行过热过火，没有做到虚事需做、实事有轻重地做，许多部门还在创造工作让下面做。面对体制过热才发现基层需要有备而不用、备而不转、需要时才发挥作用的体制冗余。体制保有冗余，不全讲效率，就是让体制的某些部分隐匿起来、不运转或不全周期运转，或是在特殊时期、某个阶段运转。但这并不等于体制资源的浪费，而是通过冗余以待时机发挥特殊的功效。如果没有冗余，让体制所有部件、要素都充分运转起来，体制不但可能过热导致透支，许多功能还不一定能发挥得出来。在基层，体制需要保持适当冗余，基层工作不是效率越高越好。

▍ 组织制度冗余是基础能力

组织制度隐而不用。在长沙H镇调查发现，H镇每个村都成立了“消防安全志愿队”，由常年在村的青壮年劳动力组成。平时该志愿队既不是经常训练，每年集中训练一两次，也不是经常值班或有任务，而只是在有消防事故或上级领导来视察时有出勤或值守的工作。他们不拿村里的工资，每到年终村里请志愿队聚餐一次，出勤或值守发放务工补贴。有的年份多年都没有出勤或值守，但每年的训练却照常。这个制度的设置本身就是为了不时之需，当真有事的时候这群有制度身份的志愿队员就会挺身而出。这是典型的正式组织式的体制冗余。还有一个典型是健全的村组党组织。基层将党组织延伸到村民小组，在村民小组建立党小组，并设置党员联户的制度。这种制度设置也是应该成为体制冗余，也就是说党组织健全起来、制度也有设置完备，但不需要让这个组织和制度全周期运转起来，而是在“有事”的时候运转就行，比如不需要每月计算党员联系农户的次数、不需上门证明，只当该户真有需求时便可通过党员反馈上来，或者上面有宣传任务时党员可以下户宣传动员。

城市党员进社区也是如此，应该健全党员跟社区的联系，但不需要没事找事必须要求党员进社区，否则等到真的“狼来了”的时候，党员就再也激发不起积极性和热情。而当“党员进社区”是个冗余制度时，党员的积极性和热情就潜藏起来，待到“有事”时再激活，健全的党组织和党员管理制度就会发挥预期作用。党员的积极性也是体制冗余，平时耗尽就会变成形式主义，到真正需要的时候就发挥不出来。新冠疫情后，一些小区建立楼栋长、党小组长以及为积极分子建档立卡等，都不是为了街道社区“日常工作”开展准备的，而是为未来“以防万一”、“以备不时之需”，是典型的冗余化的组织体系。

冗余但完备的组织机制是体制的“基础设施”。在这个意义上，村级组织也应该保持其冗余特性，在多数时候不需要真正运转起来，让它“存在”在那里，其功能是潜在的，等需要的时候再“唤醒”。基础设施本身就是基础能力的重要组成部分。组织制度、组织机制的完备意味着基础设施的完备，它就能够在特定的时候展现出其基础能力。

▍ 冗余时间做的是基础工作

基层干部要有冗余的时间，不能让他们全周期、满负荷运转，与基层的特殊性有关系。基层工作主要是群众工作，乡镇驻村工作、村干部的主要工作，都是群众工作。群众工作要以群众习性、农村生产生活节奏为基准，而不能按照正常工作日、上下班。群众工作要深入群众、了解群众，工作时间和工作方式方法都比较机动。群众的问题和需求并不是规律性出现，而是随机性的，因而群众工作在时间及其消耗上是不规律的。

基层干部的大部分时间其实不是在做群众工作，而是在与群众打交道。与群众打交道需要在时间和实践中摸索总结。这就需要基层干部要有冗余的时间，他们的时间不能被事务性工作填满，甚至还要设立专门的驻村工作组从事群众工作，他们不承担站所事务性工作。实践中乡镇驻村干部每天早上打卡或开完早会后就下村了，有工作就向村干部布置工作，需要一起做的就一起做，没事就在村里转悠，与村干部和村民接触交流。下午一般既不在村里也不在乡镇上。

如果按照事务性工作的视角来看，驻村干部大部分时间都没有利用起来。但是从群众工作的角度，因为时间是冗余的，驻村干部可以自由支配，但是所驻村的所有工作都是他门的责任，而在哪个时间点完成、工作怎么做都由他们自己决定。他们可以利用冗余时间进村入户，也可以在这个时间上请村民喝酒吃饭，或者思考如何解决问题、或在县乡找资源解决群众需求，总之他们的工作方式方法由他们自己掌握。上级要的是结果。反之，如果他们的时间被事务性工作充分填充，他们就没有时间深入群众、结交群众，群众工作就做不精做不细，甚至做不了。

村干部更加是如此，他们是非脱产的干部，相对于村里的事务性工作，他们的大部分时间应该是冗余的，他们用这些时间从事自己的生产经营、生活交往活动，并在生产生活中接触群众、深入群众、体验群众、熟悉群众。当群众真正找到他们的时候，他们就可以清晰地判断群众的需求或问题的本质，并予以相应的解决。村干部对村民问题和需求的敏感程度与其真切的体验程度成正比。调查过一个这样的案例，某村搞产业发展，只要村支书也搞的产业就发展得较好，而村支书不搞的产业就发展不好。比如搞大棚，村支书搞了几大棚生产，他就对大棚生产中的公共服务供给有深切体会，就会及时组织解决和向上反映。如缺水的时候，他们自己种了大棚就有体验，就会及时组织村里的力量解决缺水问题。治虫也是如此。但是如果村支书没有种大棚，他们对种大棚的需求就体验不那么深刻，解决供水问题就不那么迫切及时，就可能耽误了种大棚群众的农事。

过去乡镇干部手头的事务性工作较少，需要集中力量攻坚克难的中心工作也是季节性和阶段性的，乡镇干部大部分时间是待在村里处理群众工作。也就是说，乡镇干部的大部分时间是冗余的。因为将这些时间冗余化，将大部分时间交给乡镇干部自己支配，而将责任也让其承担，乡镇领导对这段冗余时间就不需要加以干涉。因为责任让其承担了，冗余时间就会起作用，乡镇干部要利用这段冗余时间做好他的驻村工作。

冗余时间不是不去做工作。冗余时间有两个作用：

一是激励作用。冗余时间本身对于乡镇干部来说是一种激励。当冗余时间可以自主支配的时候，乡镇干部的自主性就较强，在冗余时间内可以按照自己的意志行为，既可做公家的事情，也可做自己的事情，只要把公家的事情做好就行。新邵县酿溪镇的“重点工程线”是专门为重点工程建设中征地拆迁做群众工作而从镇干部中抽调人员组成的工作队，工作队的工作是阶段性的，平时大部分时间可以不用上班，只有集中攻坚的时候才入村下户做工作。这样平时大部分时间都能够自主支配，待到工作的时候大家就都会非常卖力。一些群众工作经验丰富的女性中年干部也申请到工作队工作，因为这样她们能够用较多的时间照顾子女。

二是冗余时间做的是冗余工作。冗余工作不是针对具体工作本身所做的工作，而是为具体工作所做的基础性工作。诸如接触群众、深入群众、与群众建立感情等都非具体的工作，熟悉农村和农村工作也需要冗余时间，但都有利于具体工作的开展。

▍ 体制冗余有利于基层机制创新

县乡许多部门也有冗余性质，如一些边缘部门，平时很难产生经济社会效益，只有需要的时候就能发挥作用。在乡镇，有些站所几乎没有多少日常工作，但一旦有工作这些站所才会运转起来，同时这些站所的资源（如工作人员）因为多数时候闲着也为乡镇创设机制重新配置资源提供了条件。现在的问题是，这些本身属于具有冗余性的部门自上而下也都在创造工作向下布置任务，到了乡镇后因为各项工作都增多了，部门或岗位的冗余性就不那么明显，每个工作人员都忙起来了，各种形式主义应对多了起来，削弱了乡镇对站所资源的动员和配置能力，乡镇应对具体治理事务的灵活性降低。

让乡村两级干部满负荷运转降低了体制冗余，提高了乡村工作和资源使用的效率。但是也应该看到，基层治理需要适当的体制冗余，或者说体制的某些部分就应该冗余化而非过热运转，基层治理不应该完全效率至上。基层治理体系中冗余部分发挥的是基础能力的功能，也是基层治理体系和治理能力现代化的一部分。

总之，基层工作不是效率越高越好，基层体制要有备份有冗余，有制度冗余、机构冗余、时间冗余、组织冗余、资源冗余，备而不用，备而不转，真正要用的时候方有大用处。

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