潘英丽｜面对1076万毕业生的“最难就业季”，我们还有哪些“招”？_风闻

潘英丽｜上海交通大学安泰经济与管理学院教授

本文原载于《探索与争鸣》2022年第3期，原标题为《新发展格局中的就业新趋势与结构性就业对策》，为阅读方便，有删节

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编者按

据报道，2022年中国需要就业的城镇新增劳动力达到约1600万人，其中高校毕业生1076万人，更是历年最高，压力巨大可想而知。就业事关社会成员的生活来源，是中国最大的民生和新发展格局的核心，也是年轻一代面临的切实问题。当前，我国面临着多重就业结构性矛盾。本文从改善当期劳动力结构入手，提出了一系列解决就业问题的思路。怎样认识当前劳动力市场的供需矛盾？究竟如何从根本上应对每年出现的“史上最难就业季”？我们特推出以供读者思考。

一般而言，在国民经济循环的四个环节上，生产的要义在于适应或释放市场需求，并创造就业岗位；就业与就业者的技能决定劳动生产率的高低和国民收入分配的基本格局。与贯通流通环节、降低交易成本相比，教育培训、劳动互补性技术的开发和应用，以及有组织的产业间就业转移，是“构建新发展格局，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”之核心。本文试图从就业变化新趋势和两类结构性矛盾的分析入手，探讨中国就业的特殊性及其在新发展格局构建中的核心地位，进而提出针对结构性就业的政策建议。

就业变化的四种新趋势

中国是全球人口大国，总量过剩型失业问题长期存在。1990年代中期城镇登记失业率仅为3%，但考虑了城镇未登记失业、隐性在岗失业和农村剩余劳动力后估算的失业者人数在2亿~3亿，估算失业率高达23%~33%。因此，创造就业岗位是中国社会经济发展最重要、最艰巨的任务。

中国是从贫穷落后的农业大国一路走来的，长期以来，就业问题实际上是农业国工业化的发展问题。1980年我国农村人口占81%，第一产业就业占比高达68.75%。提高农业劳动生产率以及农民收入，与工业部门吸收农村剩余劳动力是同一硬币的两面。图1显示了过去40年三大产业就业占比的变化。1982—1990年，离土不离乡的乡镇企业发展对吸收农业剩余劳力功不可没。1992年之后乡镇企业民营化发展起到了积极的作用。与此同时，1990年代中后期我国也出现了较为严重的产能过剩，国有企业减员增效，转制后的乡镇民营企业也一度停滞不前，工业吸收农村剩余劳动力的能力锐减，农业就业占比进入平台期。2001年中国加入WTO后，出口产业的快速发展为农民工进城就业注入了强劲的动力，第二产业就业占比出现快速上升。2008年全球金融危机的爆发减缓了这一上升势头，直至2012年，第二产业就业人数为2.3241亿，占比30.3%，达到历史最高水平，随后出现了向下的拐点。

近年来，我国就业还出现了四种趋势性的新变化。

第一，从2013年开始，第二产业不再创造新就业岗位，而是大量释放剩余劳动力。2013年制造业就业的绝对人数见顶并开始回落，农村剩余劳动力和制造业下岗人员主要靠第三产业吸收，2019年第二产业就业人数与高点相比已减员1900多万人。创造新就业岗位的历史使命已经转移给了第三产业。近年来，美团、顺丰等优秀服务业企业将“替人跑路”做成了中国特色产业，为解决制造业流出的农民工就业问题作出了重大贡献。

第二， 全球宏观政策的就业效应持续下降，中国固定资产投资与GDP增长的就业弹性出现负值。就业是各国宏观经济政策的四大目标之一，近年来，与物价稳定、经济增长以及对外平衡目标相比，就业目标已被各国排在宏观政策首位。比如，美联储货币政策越来越容忍通胀，却高度关注就业状况。就业作为发达国家宏观政策的主要目标，与其成熟的产业结构有关。如图2所示，美国第一产业就业占比已从1980年的3.5%下降到2010年1.42%，此后维持不变，表明美国农村剩余劳动力已所剩无几。因此，非农就业变化与宏观经济周期波动密切相关。经济学家奥肯揭示了失业率与GDP增长率存在反向关系（即奥肯定律），非农就业成为宏观反周期政策的最重要目标。但是摩擦性失业和结构性失业并未受到充分重视，而是以自然失业率概念被纳入充分就业的范畴之中。实际上，制造业的海外转移、技术对劳动的替代、贫富的极度分化和技能教育的欠缺，使全球金融危机以来的扩张性财政和货币政策在促进经济增长和就业方面的效应持续下降。特别是美国，2008年以来财政货币政策持续宽松，但就业和劳动参与率却同时出现下降趋势。扩张性的宏观政策对解决结构性失业显得低效或无效，反而加剧了资产泡沫的膨胀和贫富的两极分化。

在中国，随着第二产业减员和规模扩张型工业化时代的结束，中国固定资产投资与GDP增长的就业弹性已趋零甚至出现了负值。图3显示，2018—2019年增量固定资产投资和GDP增长的就业弹性出现负值，刺激固定资产投资和经济增长的宏观经济政策创造就业的效应减弱。

第三，2018年和2019年中国绝对就业人数开始减少，分别减少54万和115万人。其背后有多方面原因：一是人口老龄化已造成劳动人数减少。有数据显示，15~64岁劳动年龄人口2013年达到10.0582亿的顶点，2014—2016年分别减少113万、108万和101万人。2017—2019年分别减少431万、472万和447万人，老龄化呈加速趋势。二是劳动与土地成本的上升、全球化退潮，以及中美贸易战给本土劳动密集型出口产业带来收缩的压力。三是转型期产业结构调整，就业市场供求匹配的难度上升。像2020年暴发的全球新冠肺炎疫情对人们生活和工作方式、对服务业业态及相关就业的中长期影响，仍有待观察和分析。

第四，劳动力与就业岗位之间的匹配正在变得越来越困难，其主要表现在四个方面。

首先，未来高科技的发展大幅减少了弱社交知识型工作岗位和弱社交低技能体力劳动岗位。麦肯锡全球研究所在一项关于未来技术变化趋势的报告中预测，未来出现的12个最具颠覆性的科技趋势分别是移动互联网、知识型工作的自动化、物联网、云计算、高级机器人、全自动和几乎全自动的车辆、下一代基因组学、能源储存、3D打印、高级材料、高级油气勘探和采集技术、可再生能源。其中，弱社交程式化的知识型工作，如财务与税务数据处理、个人信用评估、投资顾问、新闻报道与研究报告的撰稿、电话销售、放射科医生及医学检测读片、简单翻译等工作正在逐步被智能技术替代。这种趋势将导致大学毕业生以及文科类硕士、博士等高学历毕业生就业日益困难。另外，弱社交低技能体力劳动岗位如洗碗工、快餐厨师、餐厅经理、收银员、纺织厂缝纫工等就业岗位也正在被技术替代或淘汰。

其次，创意型、决策型、强社交要求的专业人才和服务工作者相对稀缺。尤其是创意型的如科学家、艺术家、设计师、医学研究者，强社交决策型的如CEO、并购专家、心理医师、公共关系人才等更为稀缺。

再次，随着我国消费升级，消费服务业有着巨大发展空间，并且也是未来唯一创造新就业岗位的产业。但是其所需要的强社交技能复合型服务工作者是长期短缺的，比如高素质的幼儿园和中小学教师、导游、养老服务、理疗和康复医师等都是供不应求的。

最后，新生代劳动者的工作态度、偏好和追求已与父辈不同。其中城市独生子女学历较高，与父辈相比谋生压力较小，偏好稳定的白领就业岗位。相较而言，具有本科以上学历的农民工后代比城市青年普遍更为吃苦耐劳，并有较强工作动力，但同样会面临就业困难。而低学历农二代吃苦耐劳精神已远不如父辈，对工作要求存在更多的不适、更多的流动性和更少的技能积累。他们不再愿意在工厂流水线上工作，对程式化工作要求容忍度下降，这突出体现在制造业的“招工难”“炒老板”的高比例员工流失中。

就业的两大结构性矛盾

可见，当下失业与缺工同时存在，并将在未来较长时间内成为长期结构性问题，其突出表现为两大结构性就业矛盾。

一是当期的剩余劳动力释放与就业岗位创造相对不足的结构性矛盾。

其一，劳动成本上升、出口环境变化和“30·60”碳目标要求产业结构调整和技术升级，导致第一产业和第二产业剩余劳动力进一步释放。其二，一些国有企业混合所有制改革和技术升级造成的隐性失业呈显性化趋势。其三，政府职能转换、政务数字化升级，以及一些地方政府高负债率、土地财政难以为继等因素推动机构精简。其四，生产性服务业内也盛行技术对劳动的替代。相比较而言，消费服务业作为面对面的劳动密集型行业仍有巨大发展空间。但是，消费服务业发展同时受到供需两侧瓶颈约束：需求侧上，服务消费需求的释放相对缓慢，其除了受制于人口年龄结构和收入结构外，还因消费服务需要同时支付金钱和闲暇时间，部分高收入阶层受到“有钱没有闲”的约束，将此类需求变成了海外奢侈品的补偿性需求。供给侧上则缺乏优秀企业组织，并且技能和素质相适应的劳动力供给瓶颈也在一定程度上限制了消费服务业的发展。

二是代际人口失衡对老年人的延迟退休要求与年轻人就业不充分之间的结构性矛盾。

少子老龄化带来的社会矛盾可借用现收现付制度下的养老保险费率公式进行分析：养老保险费率=［老年人数（具备领取养老金资格的人）/在职劳动者人数（缴纳养老金的人）］ × 平均养老金水平/ 平均工资。应对老龄化的公共养老金危机可以通过降低上式分子，即延后退休年龄、减少领取养老金的人数和（或）降低养老金标准来缓解。延后退休年龄是较为积极的政策，但会给年轻人的就业及其工资水平形成压力；而降低养老金标准则会影响老年人生活质量甚至导致老年人趋于贫困。因此，近期和中期更为积极的政策应该是增大分母，即提高工作年龄人口的就业比例及其劳动生产率（通常由工资水平反映）。

但是，据联合国数据，到2035年我国将减少劳动年龄人口9000余万人，劳动参与率也会持续下降。这一趋势可由多种因素造成：比如，我国女性劳动参与率全球最高，随着鼓励生育政策实施，更多年轻女性可能选择阶段性就业，以承担生儿育女的责任；中国家庭闲暇和工作时间配置并非最优，随着收入和财富积累的增加，人们会减少工作时间，以拥有更多闲暇时间享受精神文化生活；当外部养老服务供给不能适应需求，部分成年职业女性甚至可能被迫回归家庭，造成人力资本错配或低效使用的社会损失。

综上所述，2035年前我国劳动力将集中面临两大结构性矛盾：一是当期劳动力结构矛盾，即第一、第二产业剩余劳动力的释放与消费服务业发展滞后之间的矛盾，吸收劳动力能力不足，而就业岗位对强社交和技能复合型的要求，又使得众多服务业的发展受到合格劳动者供给不足限制；由此，陷入就业岗位创造与合格劳动者供给之间相互抑制的负循环。二是代际劳动力结构失衡，即少子老龄化与养老金入不敷出之间的矛盾。因为当期劳动力结构失衡倾向于减少缴纳养老金的在职劳动者人数，从而加剧了代际结构矛盾。因此，缓解代际结构失衡，除了立足长远实施代际人口平衡发展战略外，还需要强化当期劳动力素质与工作岗位要求间的结构平衡。

就业与劳动互补型技术

在新发展格局中的核心地位

就业是家庭收入的主要来源，工作收入决定着大部分家庭的消费能力。而消费水平体现一国社会经济福利水平。因此，以提高人民福祉为执政目标的政府一般都会将就业和工作收入的增长放在政策选择的重要地位。而劳动者是社会财富的创造者，劳动力的闲置意味着社会生产资源的浪费，甚至可能令底层劳动者的创造力变成破坏力，给社会注入不稳定因素。从国际经验看，美国的社会分裂也与底层社会就业的长期不充分有极大的关系。因此，更为充分的就业是促进经济增长、缓解贫富分化、维持社会稳定的基本条件，可以使创造就业的经济活动更具普惠性和社会性意义，就业因此也必定成为各国政府高度重视的政策目标。

中国在20世纪80年代后期实施“大进大出、国际大循环”战略，以参与国际分工、打造世界工厂的方式，成功实现了全球农业人口最大国家的工业化。与此同时，自21世纪初加入WTO以来，有三项政策在一定程度上抑制了国内消费需求，进一步强化了规模扩张型工业化过程对外部市场的过度依赖。

一是三孩政策不久前才推行，计划生育政策可能已使00后一代大幅减少，加剧内部消费的不足和未来精壮劳力的短缺。

二是户籍制度改革和农民工市民化未能有序推进，上亿进城农民工及家庭成员还未完全过上现代生活。考虑到住房、子女教育、工作不稳定以及养老缺乏保障等因素，这一人群温饱以外的消费需求难以充分激发。

三是土地政策的相对扭曲。21世纪以来我国工业用地价格增长85%，商业用地价格增长4.6倍，而住宅用地价格则增长了7.4倍，有些住宅用地价格甚至超过工业用地价格的10倍，在一定程度上损害了农民工和城市新人的利益，抑制了内部消费。而土地财政收入由于主要用于基建和招商引资中的企业补贴，也导致同质化产业的企业数目太多，加剧产能过剩。这类企业往往要求政府采取出口补贴政策，而低价外销实际上补贴了外国消费者。这一政策表面上有利于抑制全球通胀，增加进口国底层消费者福利，但是对进口国企业的竞争压力促使其更多以加工外包和技术替代劳动，就业市场压力又引发部分发达国家政府对中国的责难。这种工业化模式降低了国民收入中劳动的份额，内部普惠性相对较弱。

结合人口拐点（中国2010年、日本1990年）与第二产业就业占比见顶的时点（表1）来看，1972年日本人均GDP已达美国的80%以上，2012年中国人均GDP为美国的10%左右。

2008年全球金融危机爆发以来，欧美追随日本陷入“长期停滞”。随着特朗普挑起中美贸易战，去全球化成为一种趋势，中国出口拉动的规模扩张型工业化进一步受阻。

未来十年，中国将从国际大循环转向以内循环为主体、内外双循环相互促进的新发展格局。其主要特征是内部总需求与总供给的相对平衡，通过以我国为主的对外开放，用好外部的资源与市场。在内需中消费需求是主体，也是最终需求，投资是从最终需求中派生，并沿产业链扩散的需求。笔者在图4中构建了家庭、企业和金融中介三部分内循环简化分析模型。内循环的本质要求是实体产业的企业组织和家庭部门之间的内、中、外三大循环能有效运行。

其中，内核循环是要素市场循环，即企业和家庭之间劳动市场的供求匹配和有效组合。企业供给表现为给家庭创造就业和提供工作收入，这也是家庭成员从事经济活动的基本需求；或者说，企业对家庭形成与生产技术要求相适应的劳动需求，而与生产技术相匹配的合格劳动者则是以家庭为单位生产和供给。我国内循环的核心问题是产业结构调整和技术升级对劳动力的需求有着质和量的双重变化要求，家庭劳动者在数量、质量和工作偏好方面也在发生变化，供求双方质和量的不匹配可能造成相互抑制的负循环。

中间循环是消费导向的商品与服务市场的供求平衡和相互促进。以市场为导向的经济活动由家庭消费升级需求引领产业发展，企业提供有效供给以适应需求。家庭消费及其升级取决于家庭工作收入和财富的积累与分配，后者取决于内核循环中劳动市场供求及其决定的初次分配，以及外围循环中金融中介服务实体经济发展的有效性。

外围循环是资本市场的循环，核心是金融中介服务部门。家庭是金融投资的最终委托人。家庭储蓄对社会生产资源的支配和使用权经金融中介转为实体企业使用，用于满足家庭消费需求的生产和投资。金融中介的有效性决定了社会资源配置的有效性。其体现为培育更多有效企业组织，引领产业发展，形成有效供给以适应市场需求，并以此促进更多优质资产（股权、债券）的供给和增值，从而给家庭带来财富积累和财产性收入的持续增长。

基于国际大循环推动的工业化普惠性较差，以内循环为主体的新发展格局就需要强化经济发展的普惠性。由于劳动替代型技术的发展会加大剩余劳动力的释放，不利于缓解中国人口大国的就业压力，并可能引起失业与收入分配两极分化，抑制消费需求的增长；因此，提高劳动者素质、技能和工作适应能力的人力资本投资以及劳动互补型技术的发展，才真正具有刺激内需和供给的双重效应，是以内循环为主体的新发展格局的核心。

从宏观转向结构化的就业政策

三部门模型需要增加政府部门才算完整。政府主要职能是服务、监管和激励三大市场部门，促进经济平衡有序可持续的发展。在核心的要素市场循环方面，面向企业的就业政策导向有两个，即促进劳动互补性技术的应用，以及对劳动密集型和人力资本提升型（技能培训等）产业给予相应的激励。最近，由26位国际一流学者共同完成的“马克龙报告”在讨论不平等挑战的应对时，也提出了与笔者完全相同的意见——“让技能适应技术，以及让技术适应技能”。面向家庭的就业政策导向主要是技能学习激励、长期生育补贴政策，以及教育结构的多元化和教育质量均等化。其中，重心是义务教育、再就业培训等公共服务供给和教育市场的规范发展。

在消费品与消费服务市场循环方面，政府需要通过农民工市民化、保障性住房供给等公共政策释放（供给过剩的）相对低端的消费需求，并通过产业政策促进高端消费品和服务市场的有效供给。其中，面对面的消费服务产业是劳动密集型的、对劳动者综合素质有较高要求的、未来唯一创造新就业的产业，政府需要通过推进改革开放，加强行业规范和监管以加快其发展。

而在资本市场循环方面，政府需要为金融业有效服务社会经济发展，创造配套的制度和市场环境，使金融业在引领产业发展、培育优秀企业组织方面发挥积极作用，同时需要提高金融体系监管的科学性和有效性，有效保护最终投资委托人（家庭）财产安全和获取财产性收入的正当权利。

基于以上的分析，一方面，建议政府及时调整相关的政策导向。

一是在宏观政策目标的顺序上，将就业增长放在首位。投资和GDP增长目标需要服务于就业目标，并根据投资与产出增长的就业弹性，制定有轻重缓急之分的产业指导意见和相关的激励约束政策。

二是将人力资本投资放在比固定资产投资更重要的地位。政府应以更有效的稳就业、保民生方式促进新旧动能切换，在技能培训和再就业工程上进行更大规模的人力资本投资。人力资本积累政策短期可提高劳动者对工作岗位的适应性和就业率，促进教育培训产业发展；长期可提高劳动生产率，经济增长潜能，缓解贫富分化，强化政府税基。相比较而言，过度的硬基建投资虽然能避免去产能的现期损失，却会因为缺乏规模效益而造成未来经营亏损，并且需要付出长期维护的成本。

三是以税收减免和普惠金融政策促进劳动密集型消费服务产业的快速发展，以此实现产业发展、创造就业、收入和消费增长之间的良性循环。建议从如下方面着手：放宽市场准入并加强执业和从业资格管理；健全从业资格、技能培训及等级证书的行业管理体系；改革现行的用工和休假制度，快速释放潜在需求；加快对外开放，促进商业模式创新，培育优秀企业组织。合格的从业者供给与优秀的企业组织，永远是消费服务业健康发展的核心生产要素。

另一方面，建议政府将发展劳务派遣类消费服务公司、部分亏损国有企业集团内产业转换和激励一些公务员下海创业作为突破口，实现平稳有序的产业间就业转移。

一是通过税收减免和优惠利率融资政策，鼓励技能培训与劳务派遣类服务公司发展，培育先进企业组织，满足消费者对高品质消费服务的需求，满足服务人员对人格尊严、劳动保护和可持续发展的要求，并积极推进劳动互补性技术的开发和应用。

二是推动部分亏损国企实施内部产业转移的三年行动计划。建议从目前亏损相对比较严重的一些国企入手，选择市场条件相对成熟、成长性良好的消费服务业成立子公司，对传统过剩产业员工实施半工半读半薪与激励兼容的再就业政策，在集团内部渐进完成产业转移和员工再就业。政府可设立转型基金提供财政支持，并对新开展的消费服务类业务实施税收减免的激励政策。特别是一些劳动密集型的服务类大央企，有成本低、收效快、社会效益大的转型特点，可率先试点，探索成功经验。与固定资产专用型重资产行业（如钢铁企业）相比，一些固定资产通用型兼劳动密集型的亏损国有企业（如中国邮政）的转型成本相对低、收益相对高，建议可作为集团内产业迁移和员工再就业的试点单位，先试先行，取得成功经验后再向其他国企推广。

三是在户籍松动、人口流动性加强的背景下，可推动一些人口流出稀少、经济欠发达和财政困难的县市进行行政撤并，推动地方政府精简机构；与此同时，以消费服务业创业基金和留职停薪等机制激励一些公务员“能人”下海创业，带领群众走共同富裕道路。这部分公务员转型消费服务业创业具有党性强、信誉好、综合素质高等优势，政府信用等无形资产也将更有利于他们进行消费服务市场的开发。