中概股跨境审计的焦点_风闻

​ 贾铭 | 文  

2022年3月，有三批中概股先后被美国证券交易委员会纳入“临时退市清单”。如果不出意外的话，2022年4月底，全部中概股公司，都将因不符合SEC的规定而陆续进入“退市清单”。

根据SEC的规则，境外上市公司（在美上市的非美公司）需要在财年结束的4个月内披露年报。而根据美国2020年通过的《外国公司问责法》，如果上市公司自2021年起连续三年未能接受美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）的核查，该股票将被禁止在全美交易所交易，进入退市程序。

中概股企业的财年是每年的1月1日至12月31日，所以，4月底以前，所有在美上市的中概股公司都将披露年报。

根据PCAOB的数据显示，截至2021年9月30日，共有191家中概股公司的财报由15家中国内地或者中国香港的会计师事务所审计，根据中国现行的法律法规，PCAOB并不能直接检查这些事务所和获取审计工作底稿。所以，当这些中概股企业披露年报后，就将因不满足PCAOB的检查条件而被纳入“临时退市清单”，15日后将被正式纳入“退市清单”。

**但是，投资者无需过度恐慌，列入清单的公司是否在三年后真正退市，最终取决于中美审计监管合作的进展与结果。**而中美双方一直在共同努力，希望就监管问题达成一个符合两国法律规定和监管要求的合作安排。

但是，自经贸冲突以来，一直有声音基于个别案例声称中美正在“金融脱钩”。也有声音对PCAOB有诸多误解，比如，认为PCAOB要求跨境监管是“霸权主义”“无理取闹”，或者误认为“检查审计底稿”是“查上市公司账本”。甚至还有声音认为，检查审计底稿就是为了“窃取国家机密”。

所以，本文想要厘清如下几个问题：

首先，美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）是一家什么机构？

其次，PCAOB要求检查的“审计底稿”到底包括什么内容？是查账吗？

再次，跨境监管合作的痛点和难点到底在哪？

最后，中概股的监管争议未来如何解决？

PCAOB是一家什么机构

美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）设立于2003年，是2002年《萨班斯-奥克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act，简称SOX法案）的主要内容，而SOX法案是对《1933年证券法》《1934年证券交易法》的大幅修订，直接原因是安然公司（Enron）的财务造假。

安然财务造假曝光以后，全球最大的会计师事务所安达信轰然解体，美国股市再次见证了个别公司财务造假丑闻给市场带来的冲击。为了恢复投资者信心，美国仅用9个月就通过了《2002公众公司会计改革和投资者保护法案》，该法案更知名的称呼为《萨班斯-奥克斯利法案》。

根据法律授权，PCAOB主要通过注册、检查、制定准则和执法等四大功能，来实现对注册会计师行业的监管。

注册是指审计美国上市公司的会计师事务所必须到PCAOB注册。

检查是指在PCAOB注册的会计师事务所需要定期接受PCAOB检查。审计100家以上上市公司的会计师事务所（10家左右）需要每年都接受PCAOB的检查，其他会计师事务所需要每三年接受检查。

制定准则是指在PCAOB注册的会计师事务所必须按照PCAOB制定的审计准则和质量控制准则开展审计业务，构建事务所的质量控制体系。

执法就是PCAOB有权对在其注册的会计师事务所的违规线索实施罚款、暂停业务，甚至取消注册。

PCAOB的总部位于华盛顿，在11个州设有办公室，大约有800多名职员。

从具体的工作模式来看，PCAOB对于美国本土的小型事务所的检查，一般由两人组成，现场工作时间为1周；对四大事务所检查的人员为60～70人，检查时间要持续1年；对美国以外的事务所的检查，一般由6～10人组成，现场工作时间为4～6周。

据PCAOB官网的消息，截至2021年底，PCAOB已对50个国家或地区的外国会计师事务所进行了审查。此前没有达成合作协议的法国和比利时，也已经于2021年4月分别与PCAOB达成了审计合作协议。

全球范围内，除了没有公司在美上市的国家外，只有中国内地和中国香港的会计机构因法律问题，还未授权PCAOB直接审查。PCAOB甚至在官网的“监督（Oversight）-国际（International）”栏目将中国单列。

PCAOB到底要检查什么

中美监管最大的分歧是，是否允许PCAOB检查审计底稿。

一直有观点认为，PCAOB要求检查中概股公司的“审计底稿”即要求检查上市公司的“账本”，事关商业机密和国家安全。这一似是而非的观点一直混淆视听，甚至可能给中美双方正常的监管合作带来不必要的干扰。

在逻辑上，至少有三层问题需要厘清：

**第一，审计底稿并非上市公司账本。**首先，PCAOB监管的是会计师事务所，并非上市公司。其次，所谓“审计底稿”，是会计师事务所对上市公司进行审计的相关记录文件，包括制定的审计计划、实施的审计程序、获取的相关审计证据，以及得出的审计结论。换言之，PCAOB监管的是会计师事务所。

**第二，所有商业秘密都不能被检查。**首先，负责审计的会计师事务所有一定权限审计涉及商业机密的相关信息，对更高级别的商业机密以及涉及国家安全的相关信息，已有相应的法规要求和审计程序。其次，会计师事务所有自己的职业规范，也需要受到监管。同理，PCAOB也应该有一定的权限接触事关商业机密的信息，但要依法合规，特殊信息需要履行特殊手续，PCAOB是合法的监管机构，不是凌驾在各国法律和主权之上的超主权、特权机构。

**第三，检查上市公司侵犯国家安全。**中概股公司也要分类对待，并非所有的中概股公司都“涉及国家安全”。大部分境外上市的公司，都要经过备案或者前置审批，国有企业还需要经主管部门批准，不排除有极少数境外上市公司可能涉及国家安全，但此类上市公司数量极少。需要说明的是，PCAOB要求会计师事务所向其提交审计底稿，但并不留存底稿，也不是检查所有的底稿，而只检查他们认为支持发现某些问题的工作底稿。

PCAOB艰难的国际谈判

PCAOB设立以后，SEC要求，美国上市公司聘用的美国境内的会计事务所必须向PCAOB注册并接受其审查，包括对审计底稿的定期审查。但由于受跨境监管的限制，PCAOB难以审查部分美国上市公司聘用的美国境外的会计师事务所的审计底稿。

为确保在接受PCAOB审查事项上所有在美上市公司聘任的会计师事务所都受到平等对待，自2005年起，PCAOB开始要求检查所有的在美上市公司聘任的会计师事务所。

**PCAOB是有史以来国际上首个注册会计师行业的独立监管机构。**由于PCAOB的跨境检查职能打破了审计行业传统上以国为界的监管管辖区域，对他国来讲，涉及到入境执法和内政主权，引发了在美有上市公司的国家的普遍反感。

日本起初也非常抵触PCAOB的跨境监管。

2003年，日本会计师注册协会明确表示，对审计的监管应以日本的会计监管体系为主，拒绝PCAOB入境检查。双方僵持几年后，2006年，普华永道的日本公司中央青山PWC不争气，被曝连续5年为嘉娜宝化妆品公司财务造假，给了PCAOB以可乘之机。

PCAOB据此要求单独检查日本的会计师事务所。受丑闻事件影响，以及美日两国的特殊关系，日方不得不同意PCAOB进行现场检查。又经过漫长的谈判，直至2011年10月12日，PCAOB才正式宣布与日本金融厅和审计监察委员会达成协议。

欧盟则希望通过设立规则避免PCAOB的跨境监管。

欧盟专门针对PCAOB制定了等效认定的审计监管规则，希望双方互认对方的审计监管结果，从而避免PCAOB到本国境内进行跨境检查。但由于美国法律并未授权PCAOB认可等效监管，且几乎只有非美国家的公司赴美上市，而很少有美国公司境外上市的情况，所以非美国家的监管机构极少有入境美国检查的需求，PCAOB也没有动机推动等效认定的审计监管规则。

不过，等效认定的探索并没有白费，后来成为了非美国国家之间的监管合作模式。此后，PCAOB与多个主要市场监管部门打打谈谈、边打边谈、历经曲折，但最终都签署了合作协议。

世界主要的资本市场还纷纷效仿PCAOB，设立了独立于注会行业的监管机构。比如，法国设立了审计师高级理事会（HCCC），日本设立了公认会计师和审计监察委员会（CPAAOB），英国设立了财务报告委员会（FRC），德国设立了审计师监管机构（AOB）等。

目前，中国尚未设立单独的上市公司审计监管机构，相关审计职能分布在财政部、证监会、中注协等部门，还存在多头管理的情况。

双方的检查争议是什么

根据中国的法律法规，PCAOB并不能直接检查中国内地和中国香港的会计师事务所和获取审计工作底稿。

2009年10月20日，证监会、国家保密局、国家档案局联合发布实施的《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》（证监会29号文）要求，境内公司在境外上市，在境内形成的工作底稿等档案应当存放在境内；如要向境外监管机构提供或者公开披露涉及国家安全或者重大利益的档案的，应当依法报国家档案局批准。

2015年5月26日，财政部发布的《会计师事务所从事中国内地企业境外上市审计业务暂行规定》（财政部9号文）要求，中国内地企业依法委托境外会计师事务所审计的，应当与中国内地会计师事务所开展业务合作。在境内形成的审计工作底稿应由中国内地会计师事务所存放在境内。并要求企业和会计师事务所遵守上述29号文。

2020年3月1日，《证券法》正式实施，其规定境外证券监督管理机构不得在中华人民共和国境内直接进行调查取证等活动；未经国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门同意，任何单位和个人不得擅自向境外提供与证券业务活动有关的文件和资料。

二十年来，PCAOB与中国证监会就跨境审计监管事宜一直博弈，过去的各种谈判、协商、谅解备忘录始终无法彻底解决双方的关键分歧。

中方主张PCAOB依赖中方的监管，或者中美双方开展联合检查，在联合检查之前，应由中国证监会和PCAOB双方通过相互协商确定要检查的业务和检查范围，以期满足双方的监管需要；检查对象的选择应基于风险评估。

而美方则希望能够按照PCAOB的核心原则执行。PCAOB有三个核心原则：一是具有实施符合委员会职责规定的检查和调查的能力；二是具有选择审计工作和潜在违规行为接受检查的能力；三是可以接触委员会认为相关的审计人员、审计工作底稿（workpapers）以及其他有关信息或文件。

当前，中美双方分歧依然严重，入境执法和审计工作底稿依旧是两大难点。

但需要说明的是，中方反对PCAOB直接检查中国内地和中国香港的会计师事务所和获取审计工作底稿。但是，中方从未禁止或阻止相关会计师事务所向境外监管机构提供审计工作底稿。

中国证监会此前建议，在证监会同意的情况下，相关审计工作底稿可以从会计师事务所直接传到PCAOB，而关于PCAOB方面需要检查的除审计工作底稿外的其他信息或文件，证监会方面希望PCAOB根据必要性原则给出明确的清单或界定。证监会将提供必要的协助以便利此类材料的转移。

换言之，中国的法律法规要求的实质是，审计工作底稿这类信息应通过监管合作渠道来交换，并符合安全保密的相关规定。

但PCAOB的不接受此种方式的理由也很充分。第一，如果外国的审计监管机构需要美国公司的审计底稿时，美方并没有要求对方要通过PCAOB；第二，无法保证对方的监管介入是否对工作底稿进行了删减和模糊化处理；第三，根据过去的合作经验，有的文件需要中国多个主管部门的审查和批准，中国证监会不能独自批准。

归根到底，这还是妨碍了审查必要信息的能力，导致对中概股公司的审计检查和对其他国家在美上市公司的审计检查不对等。

双方的监管争议如何解决

中美的跨境监管谈判已历多年，时快时慢，殊为不易。

2009年证监会发布29号文之后，2010年，专门调查和做空中国在美上市公司的浑水公司等机构发布了诸多中国在美上市公司实施财务造假的调查报告，中概股遭遇信任危机。

PCAOB和SEC对审计中概股公司的会计师事务所的检查更加迫切。2011年7月，中国证监会、财政部，美国SEC和PCAOB在京就跨境审计监管问题进行讨论，并就下一阶段的合作，商讨了一系列措施，比如“互派观察员，观察对方监管机构实施会计师事务所检查”。

2013年5月，证监会、财政部与PCAOB签署执法合作备忘录，正式开展中美会计审计跨境执法合作。2014年1月，证监会表示，已向SEC和PCAOB在内的境外监管机构提供了4家企业的审计工作底稿。

2016年到2019年，双方监管部门也一直就如何进行有效的检查，有过一些合作尝试，包括2017年PCAOB和证监会试点开展的联合检查。2020年4月，证监会表示，已向多家境外监管机构提供了23家境外上市公司相关审计工作底稿，其中向SEC和PCAOB提供的共计14家。

在谈判早期，双方的焦点主要在于监管主权的问题。即凭什么让境外机构入境检查。时过境迁，监管主权的问题依然存在，但焦点逐渐转向国家安全、网络安全、数据安全、个人信息保护。当然，后三者本来就是更加宽泛的国家安全的一部分。

那么，在中美经贸摩擦、国家安全泛化、更加重视数据安全的大背景下，中美的跨境监管合作下一步怎么推进？

第一，明晰国家安全的具体内涵。实际上，由于有前置审批、各种法律法规的要求等，能到境外上市的公司，涉及国家安全的上市公司本身就很少。但是，由于审计工作底稿的内容涉及被审计单位的内部管理、主要客户、技术指标等方方面面，一定程度上包含商业秘密，也不能排除有些审计工作底稿也确有可能涉及国家机密。

所以，我们应该对国家机密、国家安全，有一个清晰的界定。不能泛化地认为，所有中概股公司的审计底稿都涉及国家安全，也不是所有数据量大的公司都涉及国家安全。

**国家安全不是一个筐，什么都能往里面装。**过度泛化的国家安全概念，会给国际合作带来不必要的麻烦，也会给相关企业逃避监管以可乘之机。

**第二，摒弃狭隘的金融脱钩观念。**我们要清醒地认识到，即便失去美国这个全球最大的金融市场，中国公司照样可以从其它资本市场获得融资，这是我们谈判的底气。但是，中国公司海外上市总体来讲利大于弊，既可以获得更广阔的融资渠道，也可以向先进企业学习，提升自己的公司治理能力和治理体系，同时还可以向世界展示中国的经济发展前景和能力——这也是改革开放的初心。

中美的跨境监管之争，既是挑战，也是促进中国上市公司治理、中国会计行业执业更加规范发展的契机。所以，我们的舆论大可不必动辄叫嚣金融脱钩。中国是全球化的受益者和捍卫者，跨境监管是全球化的一部分。

**第三，中方积极掌握谈判主动权。**经过漫长的国际谈判，PCAOB已经与除中国外的所有在美上市国家达成了跨境监管协议，客观上应该承认，在这种情况下，PCAOB不可能为中国破例——PCAOB官网给予中国的“特殊地位”以及SEC对中概股的“雷霆手段”都是佐证。

同时，中方的多位重要领导在多个重要会议表态，中国开放的大门不会关闭，要保持中国企业的境外上市渠道畅通。保障中国企业在美上市，符合双方的共同利益。那么，中方监管部门的占优策略就应该是“先出招”。主动借鉴德法日等国的经验，在PCAOB已有的框架内，求解双方的最大公约数，建立中美联合检查模式，共同保护两国的共同利益诉求，而不是被动满足PCAOB的监管要求。

**第四，建立健全涉密的法律法规。**双方争议的焦点是“审计底稿”可能存在泄密。但有意思的是，审计底稿只是会计师事务所对上市公司进行审计的相关记录文件，更多的是重视财务指标。而上市公司上市时会聘请保荐人和承销商。中概股在境外上市时可能会聘请境外的保荐人和承销商。那保荐人或承销商对上市公司的尽调事实上比会计师事务所的审计更全面和严格。我们现在揪着审计底稿不放，但对境外上市的保荐和承销却没有特殊要求。不客气的说，这有点顾头不顾尾的意思。

所以，我们应该建立全方位的涉密法律法规。既给市场参与者明确的预期，也真正保障国家安全。当然，相关法规要合理适当，不能泛化国家安全。

**第五，回归基本规则和基本制度。**跨境监管，本质上是个法律问题。改革开放四十多年，中国已对国际规则和美国的执法体系有了更深的认识，对国际惯例的接受程度也在提高。中方从未禁止向境外监管机构提供审计底稿，核心诉求是需要通过监管渠道或者经过监管同意。

对于审计底稿之外的文件，中方希望PCAOB根据必要性原则提交备案。但我们完全可以借鉴负面清单制度，明确哪些东西不可以查、哪些东西可以查但需要事前向中方报备，除了负面清单之外的，其他都可以查，不再需要PCAOB前置报备。

负面清单可以满足双方的共同关切。很多问题都难以避免受到中美关系大局的影响，专业问题也容易被舆论裹挟，双方都需要注意不能将法律问题政治化和情绪化。

**第六，推进审计监管体系的改革。**任何一个国家都要打击上市公司造假。美国作为全球金融中心，出台了一系列保护市场和投资者的法律法规。但即使SOX法案出台之后，PCAOB已经可以审阅审计底稿的前提下，但又出现了世通、南方保健、房地美、美国国际集团和雷曼兄弟的会计问题。这意味着，审计底稿或许有助于打击财务造假，但也不总是有效，美国的监管还是存在漏洞，有提高的空间。

另外，中国现行的审计监管体系还不够健全。我们完全可以充分发挥香港、上海、深圳的金融中心作用，按照国际最严格的标准，建立信息披露和会计信息审核机制。

当中国的审计体系和标准比美国还健全的时候，跨境监管还是个问题吗？或者说，到时候，谁才应该头疼跨境监管的问题呢？

中方已经作出一系列前瞻性部署

2021年10月29日和11月14日，网信办针对涉及数据安全、数据出境、危害国家安全的境内企业赴境外上市行为，专门出台了《数据出境安全评估办法（征求意见稿）》和《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》，已经结束征求意见。

2021年12月24日，证监会公布《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定（草案征求意见稿）》以及配套规则《境内企业境外发行证券和上市备案管理办法（征求意见稿）》也已经结束征求意见。

2021年12月27日，发改委、商务部发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》，就境内企业到境外发行股份并上市交易作出相关规定。

系列法律法规的密集出台，不断为中国企业到境外上市保驾护航。

2022年3月11日，证监会表示，中美双方就审计监管合作问题持续开展沟通对话并取得积极进展。

3月16日，国务院金融稳定发展委员会专题会议上表示，中美双方监管机构保持了良好沟通，已取得积极进展，正在致力于形成具体合作方案。中国政府继续支持各类企业到境外上市。

4月2日，证监会会同财政部、国家保密局、国家档案局发布了《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》（征求意见稿），为境外上市涉及的相关保密和档案管理工作提供更加清晰的指引，跨境联合审计法律制度保障再进一步。

4月9日，在中国上市公司协会第三届会员代表大会上，证监会主席易会满要求，加快推动企业境外发行上市监管新规落地，保持境外上市渠道畅通，推动中美审计监管合作取得成果，为资本市场高水平开放构建可预期的国际监管环境。

总结

审计底稿是个持续二十年的老问题。

只是数字经济时代的到来和中美经贸冲突的宏观背景，给这个老问题增添了新的复杂性。

但值得庆幸的是，中美双方均未陷入情绪泥潭，而是在专业理性的轨道上不懈摸索。

我们相信，中国对外开放的大门不会关闭，中国企业海外上市的步伐不会停止，双方通过共同努力一定能够尽快作出符合两国法律规定和监管要求的合作安排，共同保护全球投资者合法权益，促进两国市场健康稳定发展。

作者：贾铭，青年经济学者、自由撰稿人。研究领域为行为与实验经济学，关注政治经济学、国际关系、政商关系、博弈论。