肖瑛｜警惕风险治理“再生产”风险_风闻

编者按

特大型城市为我们创造了发展的前景、便捷的生活和丰富的文化，却也成了风险社会最典型的代名词。当风险突如其来，特大型城市怎样才能应对自如？千万人的生活基本需求该如何与防疫需求结合起来？政治理性、技术理性和社会理性之间的平衡与对话是剖析特大型城市风险的生成机理和运作逻辑的关键。编辑部特刊此文，供读者思考。

警惕风险治理“再生产”风险

肖瑛｜上海大学社会学院教授

本文原载于《探索与争鸣》2015年第3期

原题为《特大型城市风险的生成机理与运作逻辑》

非经注明，文中图片来源于网络

风险是现代人的宿命。这是因为，“风险”不是其他，而是人的理性行动之伴生物。人有理性能力，所以能改造和重建自然；但人的理性能力又是有限的，所以任何改造和重建的行动都必然生产出各种不确定性和意外后果。风险，即人在享受理性行动的各种成就感和福祉的同时必须承受的不确定性。现代化进程是人对自身理性能力的信任与实践不断推向新的高度、自然不断被改造并彻底人造化的过程，也是风险社会的生成过程。用刚刚故去的贝克的话说，当自然蜕变成“人造自然”时，风险社会就成型了。从这个角度而言，城市特别是特大型城市是风险社会最为典型的代名词。“中国风险社会”的独特生成和运作逻辑，是我们讨论当下中国特大型城市风险的出发点。

特大型城市成为风险中心

特大型城市的人口分布和流动、空间和时间再构、经济和信息聚集、自然资源的景观化，等等，都是自然状态下不可想象的，也是特大型城市风险化的基本前提。

**1.人口高度聚集，人口流动性空前提高。**与许多城市资源的自然聚集与人口的自然集中，以及依靠功能定位错位而有意识地引导人口在不同城市之间流动不同，1949年以来，通过计划经济模式我们实现了全国的工商业资源、公共服务资源在少数特大型城市的高度集中，即使上世纪50年代末开始的三线建设也没能从根本上撼动这一格局。1978年开始推进的改革开放政策，虽然实现了全国资源总量的迅速增加，涌现了一批新的城市，但还是没有改变之前资源聚集的特点，反而让这些依靠计划性资源聚集的特大型城市释放出强大的磁场效应，成为全国人口流动的主要目的地，每年两亿多的农民工大多流向特大型城市，或者在特大型城市聚集后向周边卫星城和工业区再流动。与国内人口聚集和流动趋势一致，近年来，随着中国经济规模的扩大和在世界经济地位中的提高，中国特大型城市也吸引大量外国人的眼光，国际流动人口规模也越来越大，特别是上海、北京、广州聚集了大量的外国人。人口的聚集和高度流动为特大型城市带来了机遇和发展活力，也让其难以摆脱社会秩序局部混乱、流行性疾病等风险。

**2.特大型城市在地区、全国乃至全球的经济中心、政治中心、信息中心的地位与人口聚集和流动的规模和频率之间是一个相互支持的关系。**就经济中心而言，中国特大型城市首先是以生产中心的面貌面世的，但其生产性正随着信息流动的持续扩大而从重向轻，从工业向服务业转型，并推动着特大型城市从生产中心向消费中心转型，成为消费主义和娱乐主义的大本营。特大型城市的这种多中心地位同失业、新型犯罪、经济危机等各种类型的工业社会风险和后现代风险捆绑在一起。

上述两点共同助推特大型城市时间和空间的建构与再建构。“人造自然”本质上是人对自然时间和空间的颠覆和重新安排，如时间被精确化，统一了人的生活和工作的时序以及节点；打破了白天黑夜的自然划分，出现了“不夜城”；空间在具体理念和目的指导下被划分为中心区、郊区或者工业区、商业区和居住区。随着人口规模的不断扩大和流动频率的增加以及经济转型的持续推进，基于工业社会要求的时间和空间结构还会被不断打破并重构。

近年来，随着我国特大型城市成为全球化网络上的重要节点，以及消费主义和娱乐主义成为特大型城市的基本经济增长点和文化特色，“节日”的内涵开始多样化，“双十一”、“双十二”等传统日历中不重要或不存在的时间节点变得日益重要，成为信息流动、人口流动和聚集的重要凭依。而在空间上，特大型城市的地理位置对于特定地区、国家乃至全球的空间结构的重塑作用已十分明显，如上海、中国香港地区，既是现代化的结果又改变着全球的空间结构；上海、广州、深圳在地区空间重塑上也起到核心作用，引导着长三角、珠三角的工业布局、交通体系的发展和调整，推动着所在地区空间上的一体化。但是，这种一体化趋势与管理的区隔化之间的矛盾也更加凸显，为地区性环境污染、人口流动失序等风险的生产和再生产留置了可能。近三十年特大型城市规模的快速扩张造成过去的空间结构布局迅速过时，生产与生活之间的矛盾凸显，邻避运动也由此而至。特大型城市的空间布局从平面化向立体化即深度和高度转变，如摩天大楼的无限扩张不仅节约了用地，提升了城市形象，同时也制造了地基下沉等风险。特大型城市的空间布局不仅是结构性意义上的，还是具体入微的，如公共空间的台阶、护栏、盲道、消防、垃圾处理，等等，都在制造或规避风险方面发挥重要作用。如果台阶上有几排铁马护栏和隔离栏，上海外滩踩踏事故也许就不会发生。

**3.特大型城市管理的统一化与运行逻辑的单一化。**随着特大型城市规模的扩大和结构的复杂化，管理和运营成本也在提升，而要降低成本就得降低复杂性，必须依赖技术力量，走统一化之路。因此，普遍主义化和专业主义化这两个现代性的基本特质，在城市管理和日常运行中的地位不断凸显，特别是在智慧城市理念的引导下，几乎每个城市都在努力推进金融、公共交通、供水、供气等的网络化和统一化，每个城市都越来越依赖某个单一的力量如电力和互联网，所有城市居民同时被置放到同一艘船上。这种管理的统一化和运行逻辑的单一化在降低管理成本、提升管理和运行效率的同时，也为风险的生产和再生产预留了空间。

风险构成和传播的新特点

中国特大型城市的社会风险呈现出如下特点：

**1.工业社会和快速城市化进程中的风险依然存留。**这类风险包括早期城市空间布局的不科学所造成的污染风险；传统空间布局的调整跟不上快速城市化的步伐留下的安全隐患；快速城市化过程中设计不合理、建设质量不过关等新问题的积累；公共物品供给的规划和建设难以有效回应人口老龄化、经济结构调整造成的大幅失业等社会问题的要求；社会保障制度的区隔化同人口高度流动之间的矛盾，等等。

**2.后现代意义上的新型风险开始凸显。**特大型城市一方面是凝固的时间和空间，另一方面又处在鲍曼所谓的“液态的现代性”的核心：(1) 与消费主义、娱乐主义相关的新风险突生。如上海外滩踩踏事件的发生，虽然历史上这类现象并不少见，但其构成有了新的特点。在农业和工业社会中，公历新年作为节日只具有官方的和公务的价值，与春节相比，其在民间几乎没有任何庆祝价值。但随着近些年特大型城市从生产中心向消费中心和娱乐中心转变，以及全球化、城市公共空间对黑夜白天界限的模糊化，其节日价值在年轻人群中迅速涌现。也因此，事故中的受害者普遍是年轻人和来自其他城市的游客。(2) 新传统安全问题引人注目，如网络诈骗、国际犯罪、虚拟经济风险等。(3) 所有这些风险一则以特大型城市为落脚点，再则高度虚拟化，传统的风险观察和应对方式难以对接。

**3.风险的跨界传播和连续性再生产。**与现代科层制的专业化和部门化相比，现代风险的生产和传播往往是没有边界和方向的。这不仅指特定风险在系统内部的传递，如切尔诺贝利核爆炸的连锁反应，而且指不同风险类型之间的转化，如从经济风险转向社会风险，从技术风险转向政治风险。2010年的上海胶州路火灾不仅激起了民众对政府能力的质疑，而且引发关于保温材料的争论。特大型城市风险的跨界传播和连续性再生产，完全超出了传统的信息控制手段的应对能力。

**4.风险遭遇新的放大机制。**第一，新媒体特别是自媒体为风险的传播和放大提供了新路径。在媒体单一化时代，风险传播受制于政府。但到今天，媒体的市场化改革和地区分化以及自媒体的兴起，让简单的信息控制非常困难。跨地区报道、深度报道、全面报道或者选择性报道如标题党，都能产生放大风险的效果。布希亚所说的拟像时代已然到来，风险现象通过文字或者截图的局部凸显所产生的放大效果空前显著。第二，特大型城市对单一中介的依赖，使得局部的错误或者风险可能搅动整个城市甚至地区的秩序，如一处自来水厂的污染可能造成整个城市的饮水困难，一个变电站的故障可能造成整个城市的黑暗。第三，在计划生育政策的铺垫下，特大型城市家庭的抗风险能力持续削弱，也是风险放大的一种机制。如上海外滩踩踏事件中的死伤者基本是独生子女，他们的离去直接产生了30多个失独家庭，将造成延续几十年的家庭苦难和社会问题。

警惕风险治理“再生产”风险

贝克说，科学技术虽然是风险社会的始作俑者，但风险的识别只能依靠它才能进行，风险的治理与生产是同一个过程。当然，风险社会是抽象的，治理风险则只能从具象化的风险开始。现实的风险治理制度设计和实践的不合理性，也是特大型城市风险不断再生产的动因之一。

**1.防范传统工业社会风险的制度设计和实践能力还比较低。**改革开放以来，中国特大型城市作为经济发展的中心，较少关注经济发展和变革所可能带来的各种风险。近十年以来，社会建设尽管取得了重要位置，其目的在很大程度上还是为了提升政府风险治理的能力。与经济建设的长期经验积累以及简明的目标和指标体系相比，社会建设的制度设计的目标、层次还很模糊，政策不配套，有效的激励机制缺失，实践能力低下，使得传统工业社会的风险治理效果并不尽如人意。

**2.新型风险的识别、误判以及防范能力不足。**新型风险同人和信息的流动性密不可分。但到目前为止，特大型城市还没有建立起有效应对不同种族、国籍、民族的流动人口所可能导致的风险的制度和策略，基于大数据预判现实的社会风险的能力和技术较弱。比如，上海外滩踩踏事件中政府部门对消费主义与娱乐主义下民众的自发集会力量估计不足；不善于充分利用即时性的互联网大数据如微信，以及其他互联网社交平台的信息交流情况，来掌握民众的动态从而采取相应行动。

**3.政府对风险治理权力的垄断。**任何政府的能力都是有限的，在新型风险的识别和预判方面，政府的能力更显捉襟见肘。但是，政府似乎对民众的理性能力信心不足，而是习惯于垄断风险识别、预警、应对以及信息发布的权力。毋庸置疑，垄断在一定程度上可以稳固政府的权威，防止因信息来源的多样化而催生新的风险。垄断却也让民众的心智难以成熟，难以自我应对各种本应该由民众应对的风险。同时，政府不得不承担自身难以承受的预测、治理风险的重任，不仅无法有效应对特大型城市的各种风险，而且不得不面对公信力下降的风险。

**4.风险治理实践蜕变成风险生产实践。**瑕疵性风险治理实践不仅不能有效应对风险，反而可能成为新的具象风险的始作俑者。温州7·23动车事件就是政府在风险治理方面经验不足的典型，造成风险的连锁性生产。另一个值得深思的例子是，上海某街道城管部门日常工作中不仅接受市民投诉，而且组织专门队伍到街头查访。每年市民投诉案件1000余起，巡逻发现案件3000多起。但是，这两类案件之间的重复性非常小，前者来自生活，后者则依某些理念或标准而建构。由此，我们不难理解为什么城管的很多行动不被市民接受，反而成为某些社会风险的导火索。这类由于风险认知偏差而采取的风险治理策略，转化为另类风险生产者的现象在特大型城市不在少数。

技术理性、政治理性与社会理性

风险治理大致可分为两种类型：消极治理，即为规避风险而“无为”；积极治理，即在风险治理中推动制度、技术及治理主体的变革和人类理性能力的提升。

毋庸置疑，风险社会的不断再生产给政府的治理能力，提出了更为严苛和复杂的要求。但是在中国，我们往往对如下几对矛盾熟视无睹：(1) 对具象风险的邻避行动与对贝克所说的“脏水不会在总裁的水龙头前停下脚步”的普遍性风险的无视；(2) 社会权力中对自救的市民资本与市民利他精神的矛盾；(3) 专家权力与社会权力的矛盾；(4) 政治权力与社会权力的矛盾。

前两对矛盾本质上是一致的，都表现为民众心智的不成熟。如在面对能源短缺、垃圾围城等风险时，居民们会不由自主地以邻避为谋，动用各种社会资本、政治资本开展运动，建构自身诉求的正当化依据，而不愿意为自己在特大型城市的消费承担相应的责任，也不愿意去想象邻避诉求同普遍性风险之间内在的相生相伴关系。托克维尔所说的集体个人主义的社会资本，适应于治理局部性具象风险；而基于普遍责任的社会资本，则是应对抽象的风险社会所必须的，我们应防止前者对后者的凌驾和僭越。

后两对矛盾本质上也是一致的，无论是政府还是专家都习惯单从专业主义角度来谋求对风险识别、预判以及治理权力的垄断。目前互联网上关于转基因的争论就是典型。在风险社会中，任何专业性行动的后果都会超越专业本身对社会领域及其中的主体产生的影响，再造自然和社会，可能的受影响者当然有权力表达自己的诉求，干预施动方的行动；并且，在这个表达诉求和参与技术文明与政治文明的再造的过程中，民众的社会理性能力、公民精神也能够得到相应的发育和实践。

**一言以蔽之，唯有通过政治理性、技术理性和社会理性之间的平等对话，方能为治理风险创造更为恰切和有效的路径。**特大型城市既是中国风险社会的浓缩，又聚集着所在地区甚至全国层次最高的知识力量、政治力量，政府能否充分利用这些积极的因素，在超越风险社会的努力中建设一个破除专业藩篱、超越市民视野、充满社会理性和公民精神的现代社会，决定一个城市甚至国家的命运。