为横琴深合区立法可借鉴海南自贸区法_风闻

　　在今年的全国「两会」上，澳区全国人大代表提交了由全国人大常委会制定《横琴粤澳深度合作区法》的议案，而澳区全国政协委员也有类似的提案。相信，全国人大常委会将会认真地处理这个建议，并极有可能会予以接纳，将《横琴粤澳深度合作区法》列入全国人大常委会的年度立法计划。

　　澳区全国人大代表和全国政协委员的议案/提案中，其中一个建议，是在制定《横琴粤澳深度合作区法》时，参考《海南自由贸易港法》。这是科学合理的诉求，因为两者的性质颇为近似，都涉及到「WTO」的规则的问题。不过，也有不同之处。其中最大的分别是，《海南自由贸易港法》只是在内地适用的全国性法律；而未来的《横琴粤澳深度合作区法》则是也在澳门特区适用的全国性法律，而且其性质有点类似《澳门基本法》和《澳门驻军法》，几乎是「专门」为澳门特区立法。如果说，在香港特区，最高国家权力机关是为其「专门」立了三部全国性法律，《香港基本法》、《香港驻军法》和《香港国安法》，比澳门特区多一部法律，但澳门特区已经根据《澳门基本法》的授权而自行制定了《维护国家安全法》，无需由国家立法，从而使得澳门产生「少了一部国家法律」的「遗憾」的话，《横琴粤澳深度合作区法》的制定，就将能「扯平」，让澳门居民不再有「大香港小澳门」之叹。

　　另外，《海南自由贸易港法》是在中国这个「WTO」单独会员体中，按照「WTO」的规例，为其中一个地域实行自由贸易体制而立法；而未来的《横琴粤澳深度合作区法》，则是在中国这个「WTO」单独会员体中的一个更小面积的地域，与作为「WTO」单独会员体的中国澳门的整体，类似「自由贸易协议」制度而立法，其性质和意义，都比《海南自由贸易港法》更高更强。

　　《海南自由贸易港法》在立法过程中，征询了作为该法律的主要执行单位的海南省的意见，包括公众谘询及征求海南省人大常委会的意见。因此，如全国人大常委会确定为《横琴粤澳深度合作区法》立法，也应予以比照，在广东省和澳门特区的范畴内进行公众谘询，并分别征询广东省人大常委会和澳门特区立法会的意见。当然，作为最高国家权力机关和立法机关的成员，全国人大在广东省和澳门特区选举产生的代表，更应成为重点谘询对象。

　　由于《横琴粤澳深度合作区法》的适用地区，横跨了「WTO」的两个会员体，而且是实施两种不同的社会制度，因而其在制定过程中，将会比《海南自由贸易港法》遇到更为复杂的问题。但既然有了为《海南自由贸易港法》立法的经验，相信都将能迎刃而解，顺利进行。

　　因此，《海南自由贸易港法》的立法原意及法案主要内容、规制等，都是值得《横琴粤澳深度合作区法》立法参考的。而《海南自由贸易港法》则具有以下的几个重要特征，相信在《横琴粤澳深度合作区法》的立法过程中，可以比照借鉴。

　　制定《海南自由贸易港法》，是从国家立法层面为海南自由贸易港实现制度创新、系统协调推进改革提供法律基础的实际需要。海南自由贸易港政策制度体系的核心是制度创新，需要积极探索建立适应自由贸易港建设的更加灵活高效的法律法规、监管模式和管理体制，逐步形成在国家法制统一前提下的海南自由贸易港法律法规体系。制定《海南自由贸易港法》，对自由贸易港的功能定位、运行方式、管理模式进行顶层设计，有利于加强制度设计的系统性与协调性，保障政策措施的稳定性与权威性，避免各级各类法律规范在适用中可能出现的冲突，使各项制度措施相互配合、相得益彰,提高制度的整体效益。与之相比照，广东省和珠海市人大常委会为「横琴粤澳深度合作区」所制定的行政法规，都必须在《横琴粤澳深度合作区法》的规范之下，严格遵循「上位法」优于「下位法的立法原则。即使是珠海市人大享有「经济特区立法权」，也是如此。

　　实际上，在《海南自由贸易港法》的制定过程，就体现了中国特色和借鉴国际经验相结合。在具体的制度设计上，参考国际先进成熟自由贸易港的建设经验，注重与国际通行的高水平经贸规则相衔接，同时立足我国国情和海南实际，围绕国家赋予海南的战略定位，充分发挥海南优势，聚焦「推进中国特色自由贸易港建设」的目标，鼓励发展旅游业、现代服务业和高新技术产业，确保海南自由贸易港建设的正确方向。而且在保证国家法制统一的前提下赋予海南更大改革自主权，按照党中央要求「赋予海南更大改革自主权」「给予充分法律授权」的精神，授予海南更大的立法权限，由海南省人大及其常委会制定海南自由贸易港法规。这样，既确保党中央集中统一领导和国家法制统一，又有利于海南进行全面深化改革开放的探索。

　　《海南自由贸易港法》为八章，包括总则、贸易自由便利、投资自由便利、财政税收制度、生态环境保护、产业发展与人才支撑、综合措施、附则，共五十四条。主要有六个方面的内容：其一是关于管理权限和授权立法。一是管理权限，规定国家建立海南自由贸易港建设领导机制和与海南自由贸易港建设相

　　适应的行政管理体制，国务院及其有关部门根据实际需要，依法授权或者委托海南省人民政府及其有关部门行使相关管理职权。二是授权立法，授权海南省人大及其常委会根据本法，结合实际需要，制定海南自由贸易港法规，涉及法律保留事项或者依法应当由国务院制定行政法规事项的，应当分别报全国人大常委会或者国务院批准后生效。

　　其二是关于贸易投资自由化便利化。一是货物贸易，确立「一线放开、二线管住」的货物贸易监管模式，对其他国家和地区进出海南自由贸易港的货物、物品实行清单管理，清单外的货物、物品自由进出；由海南进入国内其他地区（以下简称内地）的货物，原则上按进口规定办理手续，行邮物品按规定进行监管，运输工具简化进口管理；货物、物品及运输工具由内地进人海南自由贸易港按国内流通管理。二是服务贸易，规定对于负面清单以外的跨境服务贸易，按照内外一致的原则管理，幷实施相配套汸资金支付和转移制度。三是投资准入和市场准入，规定对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，适用放宽市场准入特别清单，推进市场准入承诺即人制。

　　其三是关于税收制度。一是简税制，规定海南自由贸易港逐步简化税制。二是「一线」零关税，规定全岛封关运作、简幷税制前，对部分商品免征关税、进口环节增值税和消费税，全岛封关运作、简幷税制后，对进口征税商品目录以外的商品免征进口关税。三是货物、物品进出「二线」的税收管理，规定货物由海南自由贸易港进人内地,原则上按照进口货物征税；物品由海南自由贸易港进入内地以及货物、物品由内地进人海南自由贸易港的税收管理办法，由国务院有关部门会同海南省制定。四是低税率，规定对海南自由贸易港内符合条件的企业和个人实行所得税优惠。   

　　至于其四的关于生态环境保护，其五的关于产业发展、人才支撑和综各措施，其六的过渡性措施，由于海南省与澳门特区及横琴的差异性较大，就应根据「横琴粤澳深度合作区」自身的特点而拟制。