跨境合规观察｜《维吾尔强迫劳动预防法案》下产业链溯源应对与突围_风闻

走出去智库观察

2021年底，拜登签署《维吾尔强迫劳动预防法案》（UFLPA），这部新法将“推定”从中国新疆地区或UFLPA清单实体进口产品存在“强迫劳动”，除非进口商能够提供清晰且令人信服的证据，证明该产品非由“强迫劳动”制造。

走出去智库(CGGT)特约法律专家、金杜律师事务所合伙人郭欢律师指出，UFLPA新规将不考虑高风险产品在进口产品中的具体价值比例，因此理论上只要进口产品中含有高风险产品，便被推定触及“强迫劳动”从而无法进入美国市场。该规定极大地扩宽了美国海关与边境保护局（“CBP”）可能暂扣产品的范围，进一步增加了其针对进口产品执法的不确定性，以及企业管理中的合规及举证成本。

中国企业如何应对美国涉疆制裁？今天，走出去智库(CGGT)刊发金杜律师事务所郭欢、陈起超、刘学朋、刘姝倩的分析文章，供关注跨境合规管理的读者参阅。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**1、**UFLPA中明确，后续拟公布一份高风险产品清单，作为美国政府未来的优先与重点执法对象。除了现阶段暂扣令下的棉花、番茄、多晶硅及下游产品以外，其他曾被美国政府点名的产品，如手机制造、电子装配、矿业等行业产品，有可能被列入高风险产品清单中，建议相关企业予以关注。

2、目前UFLPA对来自我国新疆地区的产品默认推定存在“强迫劳动”，同时UFLPA及美国政府声明中存在“无法区分新疆地区哪些企业存在强迫劳动”、“转移维族劳工”等论调，结合法案评论期收集的评论意见和近期案例来看，美国政府存在扩大适用UFLPA的可能，即因企业生产阶段存在“维族、哈萨克族、藏族”等少数民族劳工，均推定该等进口产品涉及“强迫劳动”。

3、美国海关暂扣令以“强迫劳动”为由，为美国海关禁止中方产品进入美国市场的新手段，其扩大影响还在于美国盟友对“强迫劳动”的跟进政策，影响效果不局限在美国市场。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文**/郭欢、陈起超、刘学朋、刘姝倩**

金杜律师事务所

前前

言

美国借口“强迫劳动”再出新型制裁举措，使得大量中国企业、第三国建立工厂出口的企业、甚至产业链上涉及“新疆因素”的企业都面临巨大的溯源压力。所谓《维吾尔强迫劳动预防法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，以下简称“UFLPA”或“《涉疆法案》”）作为拜登政府重塑美国供应链、振兴美国国内制造业的关键法案，除了美国海关与边境保护局（“CBP”）暂扣、没收相关物项，对中国企业产业链安全和可预测性带来高风险以外，目前该法案对企业的影响也蔓延至跨境投融资、跨境并购、国际工程等多个领域。

本文将结合美国重点关注的光伏、纺织等领域实务动向，在介绍UFLPA核心内容的基础上，结合各利害关系方提交的评论意见，围绕目前困扰多数企业的CBP暂扣令、产业链溯源、供应商合规管理、无“强迫劳动”承诺等紧迫话题，分析当前的政策发展趋势，探讨企业可能面临的实务风险及应对之道。

01、《涉疆法案》核心内容

美国《涉疆法案》的重要时间节点：

图1：法案重要时间节点

1.进一步提高了相关产品进入美国市场的门槛

美国《1930年关税法》第307条 (19 U.S.C.§1307) 规定，“任何外国全部或者部分使用囚犯劳动、“强迫劳动”、强制性契约劳动生产的货物、商品、物品和矿产品，不得进入美国的任何口岸”[1]。该条款在美国生效已有90多年，依据该条款，若拟进口至美国市场的进口产品中，其任何原料、部件或成分为“强迫劳动”所生产制造，则该产品无法进口至美国市场。

CBP在过去的执法过程中采用“限缩式”执法，对该条的适用仅限定在特定的国家和特定的产品。而在UFLPA生效后，将直接适用“可反驳推定”（rebuttable presumption）原则，即若进口产品有部分来自新疆或UFLPA第二节(d) (2) (B) 项下中所列明的实体（下称“UFLPA清单实体”），则进口产品被推定为涉及“强迫劳动”，除非美国进口商能够提供“清晰和令人信服的证据”(clear and convincing evidence)[2]。

2.高风险产品的范围进一步增加

图2：已签发及现行有效暂扣令数据图示

目前来看，CBP暂扣令是UFLPA项下主要的制裁手段之一。UFLPA中明确规定，后续将拟公布一份高风险产品清单，并作为未来政府的优先执法及重点执法的对象，因此除了近期暂扣令下的棉花、番茄、多晶硅及下游产品以外，我们预计高风险产品清单可能还涉及手机制造、电子装配、矿业等曾被美国政府点名行业的相关产品（下称“高风险产品”），对此，我们提示与上述行业领域相关的企业，需持续跟踪相关动态并予以关注。

3.不考虑高风险产品在最终产品中的比例

UFLPA新规将不考虑高风险产品在进口产品中的具体价值比例，因此理论上只要进口产品中含有高风险产品，便被推定触及“强迫劳动”从而无法进入美国。该规定极大地扩宽了CBP可能暂扣产品的范围，进一步增加了针对进口产品执法的不确定性，同时上述规定也导致相关企业在供应商管理、产品追溯等方面需投入巨大的精力、花费过多的合规成本。

4.暂未公布具体执法判断标准及所需提交的证明材料

新法规暂未公布具体执法判断标准及所需提交的证明资料，目前通关放行逻辑不清晰，CBP审查处于摸索验证阶段。不同企业在自动化管理方面，也存在参差不齐，完善程度不一的情况，综上种种因素都导致了进口商在应对CBP审查时很难就实际业务场景提供完全符合CBP要求的证明材料。

5.CBP要求进口商全面配合审查

CBP要求进口商应当全面配合审查并完整地回答相关问询，出于维护自身利益的角度，存在进口商迎合甚至超标准满足CBP要求的情况。相关产业链的各家企业，若在向外披露信息方面把控不足，可能涉及产业数据泄露和侵犯商业秘密等情况，因此企业还应重视相关问题、提前做好准备。

6.可能引发一系列的制裁措施

时任美国总统特朗普于2020年签署所谓《维吾尔人权政策法》（the Uyghur Human Rights Policy Act of 2020），该法案授权美国对侵犯新疆人权的个人实施冻结资产、处罚等制裁措施。而UFLPA详细说明了国会对与新疆地区有关的强迫劳动指控的政府执法战略的期望，同时该法案再次明确授权美国政府采取拒发签证、金融制裁、进出口限制等制裁措施。

02、对中国企业的影响

UFLPA以所谓的新疆“强迫劳动”问题为着手点，成为美国对华政策的新型制裁工具。UFLPA的生效意味着美国国会和行政部门在对中国相关实体采取包括出口管制和经济制裁等举措后，将继续限制更多行业企业的高风险产品的出口，从而达到“供应链重塑”之效果。

1.第三国出口再增不确定性

UFLPA 规定中明确，美国政府将采取措施追溯产品原产信息、增加供应链透明性，并识别经第三国出口涉及“强迫劳动”产品的行为。在UFLPA评论期间内，多份评论中提到，有涉及“强迫劳动”的产品正通过第三国途径规避美国贸易限制和制裁措施。例如，越南民主联盟评论意见称，在新疆棉受到制裁后，越南成为中国生产的原棉、纱线和布料的最大出口国之一，并最后进入美国市场。该联盟点名了几家企业，认为相关制裁应当扩大至从越南进口的纺织品。

再以光伏组件为例，美国从中国进口光伏组件的金额从2011年的28亿美元下降到2020年的3.94亿美元，至2021年1月到11月已不足2000万美元。而美国同期从其他国家进口的金额增加了868%——从2011年的5.78亿美元增加至2020年的56亿美元。近五年来，泰国、越南和柬埔寨以及马来西亚成为美国光伏电池和组件的重要进口国。

图3 美国进口光伏组件数据图示

2021年，美国国内A-SMACC曾试图对泰国、越南、马来西亚三国的光伏组件企业发起中国双反规避调查，美国商务部审查后认为该案存在程序违法（A-SMACC拒绝公开申请方的信息），从而终止了反规避调查。今年2月，美国国内Auxin Solar Inc.再次申请发起中国双反规避调查，目标是泰国、越南、马来西亚、柬埔寨四国的光伏组件企业，其起诉书中还提到，“中国的多晶硅大部分是在新疆生产的，该地区存在“强迫劳动”和侵犯人权行为”。

UFLPA所针对的“强迫劳动”问题，让选择在第三国设厂的企业，需要针对国内上游客户和产品供应链开展尽职调查，按照美国法律要求承诺特定事项和准备溯源文件，同时需要企业不断提高和审查其产品追溯能力。另外，针对中国企业接受外方投资或合作的场景，目前投资方或合作方也可能提出尽职调查、供应链审查等要求。

2.法案适用扩大化导致合规风险进一步加大

目前UFLPA对来自新疆的产品采用了默认推定存在“强迫劳动”的原则，鉴于UFLPA及美国其他政府声明中关于“无法区分新疆地区哪些企业存在强迫劳动” “转移维族劳工”等论调，结合UFLPA在评论收集期内收集的评论意见来看，美国政府存在扩大适用UFLPA的可能，即因企业生产阶段存在“维族、哈萨克族、藏族”等少数民族劳工，推定进口产品涉及“强迫劳动”。当然也有评论意见对于扩大适用问题予以了明确反对，包括日本政府、多个进口商均在评论中希望美国政府明确“可反驳推定仅限于新疆地区及UFLPA清单实体”。半导体协会（“SIA”）同样认为UFLPA对美国半导体行业造成了巨大影响，UFLPA的实施可能给美国关键制造业（如机动车、通用电器、医疗设施、科技等）以及数十万需要及时获取半导体芯片的工作造成不必要的供应链中断。因此SIA建议就法案实施出台明确可行的具体指引文件。

鉴于全球化及产业链协同的复杂性等因素的影响，法案的适用扩大化将进一步给进口商和产业链相关企业带来了极高的合规成本，无疑又为中美贸易和企业合规应对加上了更为沉重的“枷锁”。

3.美国合作伙伴和盟友协同导致负面影响进一步增大

UFLPA的生效，将为美加墨区域执法提供参照，同时拜登政府还积极通过印太四国联盟和七国集团等，与盟友“协同作战”，将其对中国的打压政策外延到其欧洲、亚洲多国盟友。例如日本在评论意见中表示其同样准备采取供应链合规审查的举措，“比先前任何时候都更多地考虑”原材料来源地的劳动状况和环境污染状况等。[3]

4.产业链溯源风险防范合规成本不断增加

针对美国现阶段采取的举措，CBP通过溯源调查收集整个产业链信息，涉及大量企业商业秘密，包括采购价格、采购渠道、生产工艺数据等，严重威胁产业数据安全。而美国智库C4ADS仍提交评论意见，认为目前的新型制裁尚不充足，CBP应增强利用公开信息以及内部数据和语言的能力，包括利用其他国家贸易数据、雇佣会中文的分析员等，美国政府还应列出与相关企业的中英文名单，为其进一步的“精准打击”提供更多资源。如后续美国采纳上述所谓智库建议并形成更为复杂的追溯机制，那么无疑将进一步加大产业链上的企业的风险防范合规成本。

5.可能会对上市或拟上市的企业构成重大影响

对于有上市计划或正处在上市进程中的企业，出口管制及经济制裁措施可能导致估值受损、业务重大中断、遭受监管调查，并对声誉造成损害，或对相关产品销售利润及技术、系统、设备或组件的能力产生重大不利影响。对于在美国上市或拟在美上市的企业，美国法律要求需要向美国投资者详细披露与涉疆相关活动，包括与涉疆企业开展活动、提供技术支持等事项。

6.境外媒体应对成为现实性的难点

在特殊背景下，面对可能出现的境外媒体、商业智库、政府机构的问询，企业如何妥当地回应各种质疑；在表明立场的同时，如何遵守我国相关法律法规监管并兼顾中外新闻媒体及舆论因素，是企业面临的难点之一。

03、中国企业如何合规应对产业链溯源

从UFLPA的规定来看，溯源调查第一个阶段为证明进口产品不涉及新疆地区或UFLPA清单企业生产的高风险产品，另一阶段需要企业继续证明进口产品生产中不涉及“强迫劳动”。

从我们目前的应对实践来看，CBP暂扣令举证的要求非常苛刻，进口商和前一个出口国的出口商均需要签署特定格式的原产地声明，并提供给CBP一套完整的从暂扣令所涉产品追溯至进口商品的证明材料。目前CBP暂扣后最短的审查用时为2-3周，若溯源情况复杂的，会增加审查时间。因此进口商在巨大滞港费用的压力下，往往会提前要求其供应商准备好溯源资料，并将溯源义务约定在常规购销合同项下。

1.提前自查自审，建立合规应对机制制度

企业可按照当前美国供应商审查的要求，以及未来欧盟供应链强制性审查的要求，提前优化企业内部系统模块，可建立和优化内部可追溯系统、明确企业行为准则和优化供应商管理制度，并提前准备好CBP需要的上游承诺函、溯源文件以及解释性文件。

同时在日常交易的合同条款中，注重不可抗力、合同违约、保密、合同履行等条款的设置和修订。

2.关注相关法律政策更新

现阶段美国政府执法过程中尚未公布明确具体的执法标准和风险识别方法，从其他案例可以看到，同为“强迫劳动”溯源问题，CBP在实践中采取了两种截然不同的做法，而政策和海关执法实践又将严重影响企业的合规建设和应对机制。例如，目前应对新疆“强迫劳动”问题时，企业解释说明的核心是供应商或上游没有“新疆产地”或“UFLPA清单企业”参与，证据多体现为对相关交易单据和承诺函的提交。而针对所谓的“强迫劳动”，企业应对核心在于向美国政府解释企业积极履责、内部防治举措和管理制度、公司劳工构成和薪资发放等。针对UFLPA的实施细则、判定标准、提交证据样本等问题，日本政府、SIA和其他行业组织也都有发表评论意见，要求美国政府尽快予以公布，减少正常贸易中的不确定性。

3.寻求政府部门及行业协会的指导和支持

目前中国相继出台《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》与《反外国制裁法》，以加快应对美国的单边制裁措施。企业可以考虑在应对新型制裁时，寻求政府部门及行业协会的指导和支持，以降低自身在被迫应对溯源调查中面临的诸如产业数据出境、企业商业核心秘密被侵犯等风险。

鉴于篇幅有限，以及应对策略上的个体性差异，此处无法一一展开，若企业面临上述新型经济制裁，可考虑尽快联系专业团队，通过为企业提供合规风险排查、危机紧急应对、确定披露口径、协助完善溯源体系和相关配套文件等，协助企业提高贸易风险的防范和应对能力。

（感谢北京外国语大学国际关系学院博士生导师周鑫宇教授、资深合伙人刘新宇律师对本文的指导！感谢实习生刘颖琪对本文作出的贡献。）

来源：金杜律师事务所

脚注：

[1] 19 U.S.C. § 1307. Convict-made goods; importation prohibited All goods， wares， articles， and merchandise mined， produced， or manufactured wholly or in part in any foreign country by convict labor or/and forced labor or/and indentured labor under penal sanctions shall not be entitled to entry at any of the ports of the United States， and the importation thereof is hereby prohibited， and the Secretary of the Treasury is authorized and directed to prescribe such regulations as may be necessary for the enforcement of this provision.

[2] UFLPA Sec 3 (a).

[3] 时殷弘：拜登政府对华态势考察：非战略军事阵线，《国际安全研究》2021年第6期。