独家专访兰小欢: 转型过程中, 不能让旧模式一下崩塌掉 | 文化纵横_风闻

✪ 兰小欢 | 复旦大学经济学院

✪ 文化纵横编辑部（访）

【导读】随着2021年我国GDP增速由上半年率先复工优势和刺激政策带来的高速转为下半年的低速，我国经济似已走出疫情周期，回归疫情前的“新常态”。近年来中国经济增速的趋缓，实际上源于支撑上一阶段中国经济飞速增长的种种内外条件发生了新的变化。面对新形势，中国经济如何找到破局之道？《文化纵横》就此采访了复旦大学经济学院兰小欢教授。

兰小欢指出，虽然以土地财政、土地金融、招商引资为特征的原有发展模式越来越不可持续，但对实操者而言，转型并不是一蹴而就的过程，他们只能在既有框架下慢慢调整和摸索。并且，在转型过程中，还要控制好不能让旧模式一下崩塌掉，改革不宜过于激进，否则会有债务爆雷风险。原有发展模式越来越接近“天花板”，让一些地方政府财政遇到困难。对此，兰小欢建议，地方政府应考虑如何盘活自己手里的其他资产，如国企。近几年，国企改革加速，总的方向和目标是提高国企效率，剥离不良资产，让国企资产成为可流动的、标准化的资本。与此相关，近年来，我国也在土地、劳动力、数据等生产要素方面推进相似的市场化改革，具体表现为建设用地指标跨省交易、户籍制度和社会保障改革以及打破互联网平台相互隔绝的封闭态势。这些举措都旨在促进生产要素均能自由流动，以释放更强劲的经济活力。

面对保护主义在欧美的兴起和中美贸易冲突带来的外部挑战，兰小欢则指出，全球市场最终只有一个，谁先关门谁倒霉；中国开放的姿态是一贯的；今后中国应更重视拥有五六十亿人口规模的发展中国家这个潜在的巨大市场。

本文为文化纵横新媒体“政策观察”特稿，仅代表作者观点，供诸君思考。

《文化纵横》：您去年出版的《置身事内》一书，对过去几十年里中国政府（尤其是地方政府）在经济发展中发挥的作用以及由此带来的影响，有非常精彩和完整的分析，可以说讲了一个与主流经济学非常不一样的故事。为什么这本书的整个框架和主流经济学的框架如此不一样？

兰小欢：这是很自然的。你在中国多走走，就会知道它跟美国不一样。无论是研究经济、政治、社会，只要不拘泥于书本，只要有一点点常识，就会知道中国永远都成不了美国，基因就不是一个物种。你是老鹰，我是老虎，各有优缺点，但是我永远成不了你，各自有完全不同的方式。

形成这个框架也比较早了。2017和2018年我在中国各地跑了两年，为地方政府招商引资做咨询。我们做的事就是把一些大企业引到湖北去，但是是以股权投资的方式，我们不直接投，我们投给其他投资人。因为投资资金量非常大，所以见到过很多顶尖的投资人、企业家和大项目。也跟地方政府、各个部门打过很深的交道。这两年对我的三观的改变是非常彻底的。因为原来作为学者调研，可能各个部门只是应付你，简单介绍一下情况，当然你在书斋里也不知道这些情况，也能学到很多；但如果你做甲方，是完全不一样的，你要对它们做尽职调查，与各个部门的人都谈得非常深入，而且是真金白银的信息，最后你就会知道原来事情是这么做的。

基本上这本书的世界观，应该就是在这两年形成的。它的内容还是很学术的，但它的世界观已经不是西方经济学的世界观了。后来在复旦大学设计这门课，因为面对相对高年级的同学，我就想说说外面的世界是什么样的。讲了两年以后，疫情就来了，就把这本书写出来了。

这本书最重要的就是换了个角度看世界。你会发现，做事的方式不止一种。中国政府深度参与经济。虽然中国的政府非常支持企业，有一些企业化的表现，但它本质上并不是企业，它就是深度参与。这也是一种可行的方式——因为看结果经济增长还不错。要是去全世界走走，你会发现这是个经济奇迹。

《文化纵横》：在您观察到的地方政府行为里，您认为最有风险的是什么问题？

兰小欢：这里的风险有两种，一种是这个地方的风险，另一种是执政官员的风险。执政官员按规矩做事，不会有什么风险。当然这里有一个能不能做成的问题：做成有奖励；做不成的话，在体制内如果不出事或者没贪腐，也不会有什么事，顶多升不上去。地方的风险很多时候也不是执政官员的事，有些地区就是没有条件发展。而广东这样的沿海地区，发展条件和禀赋比较好，只要规规矩矩就能办成事。其实，发展的方法没有那么神奇，近些年媒体上热议的合肥也就做了那些事儿。地方官员之间经常有互相交流学习的机会，尤其同一个省的官员，在省里开会经常会碰到。招商引资的政策和做法几乎已经标准化了，所有地方都懂。关键是有的地方条件很差，发展不起来，这跟执政官员是不是明白推动发展的方法关系不大。

《文化纵横》 ：那些比较难发展的地方应该怎么办呢？

兰小欢：这不是一个0和1的问题。难发展的地方也不会崩溃，它只是支撑不了那么大的经济规模。我支撑不了100万人，还支撑不了20万人么？东三省人口一直在流出，最近10年流出了1100万，但人均GDP反而在增长，因为分母降得更快，剩下的人平均生活不一定变差。本地人在小地方的生活是比较舒适的。因为国家一直在建设这些地区，基本的基础设施该有的都有，80%的中央转移支付都用到了中西部和东北。当然东部人也别觉得吃亏，西部也一直在向东部地区输送人和自然资源。

《文化纵横》：《置身事内》讲的其实是过去几十年中国政府参与和推动经济发展比较成功的一些方面，比如土地金融、土地财政，还有地方政府围绕招商引资的竞争。但是最近这些年，随着国内外条件的变化，包括我们也看到中国的经济增速在放缓，很多人觉得过去这种以出口、城市化、基础设施投资拉动经济增长的方式，可能已经到天花板了，因此中国经济需要转型升级。越来越多的人正在形成一个共识，未来应该以内需和创新来推动中国经济继续增长。这可能就意味着，以前地方政府参与经济发展的这些方式，也要发生转型。那么，未来不同层级的政府应该怎么去调整自己在经济发展中的角色，以及调整过程中会遇到一些什么样的难点，有哪些需要注意的问题？

兰小欢：转型这个词实际上是事后看的结果，但现实中世界是连续不断的过程。现实中，做实操的人肯定喜欢永远做以前会做的事儿，但现在越来越难了。比如土地财政、各种城投公司这种打法，以前非常顺，基础框架也有，业务模式都在，现在突然发现这个模式不好做了。但具体实操的人也不会突然转变，他们只能在既有的框架下摸索。这就是我们所谓的转型过程。可能过了10年、20年，人们发现在2015、2016年前后，中国经济有一次转型；但今天，它依然在延续过往的惯性，但所有人都很明确地知道很难往前走了。这也不光是地方政府的事，而是这套打法依托的房地产行业也不可能再继续了，所以大家现在都在摸索。

抽象地讲，扩大内需、技术进步，都不是说转就能转过来的。扩大内需，说到底，其实就是老百姓收入低，怎么让老百姓更有钱的问题。这件事可不是出个政策就能实现的，涉及整个经济结构、分配方式等等的变化。政府更关心的可能不是怎么让一年挣十几万的群体收入增长到二十几万的问题，而是怎么让一年挣两三万的人——也就是低收入群体——收入增长到五六万的问题。可能收入最低的50%的人是一个政策思路，中间40%的中产是另一种思路，前10%的人又是一种思路。

对大多数人来说，还是个收入增长的问题。可能还涉及西北、东北小地方的人们收入怎么增长？没有增长来源，无论在那做什么收入都不会增长，人们只能到北京、上海这些大地方来找找机会，或者到省会城市去找找机会，这才可能实现收入增长。但这种流动涉及各种各样的政策，起码户籍制度要改革，五险一金等各种社会保障都得有；而且家乡不能太差，不能让家乡垮塌掉，否则留在老家的老父亲、老母亲怎么办？现在的政策就是两手抓：一方面，推动各种各样的户籍改革，从2020年开始，很多省会城市的户籍就是零门槛，以前还有学历限制、积分落户，现在都没有了，比如说南昌和济南这些城市几乎都是零门槛，除了一些超大城市还有限制；另一方面建设落后地区，乡村振兴，让走不了的人生活好一点，让想走的人能够安心地走得更远。这些事最后能做成个什么效果，暂时还不知道。但我觉得努力的方向是对的。

在转型过程中，要控制好不能让旧模式一下崩塌掉，不能有激进的改革，否则会有债务爆雷的风险。在转型过程中，有些地方政府的财政遇到了困难，怎么办？当然中央有相应的支持，但地方政府也要盘活自己手里的一些资产。比如，以前的土地财政、土地金融现在不好做了，但地方政府的资产，除了土地，还有国企，国企混改这两年还是推得很快的。过去，土地用得最顺手，因为没什么技术含量，土地是非常好的抵押资产，只要把土地平整出来，就能拿去抵押贷款。国企用起来就难一点，涉及具体的经营问题，有各种各样复杂的操作。所以，过去很多年国企改革实质性的推进相对缓慢。但最近几年推进快一些了。总的方向是，国企效率要提高，一些不良资产要剥离；以前沉淀的资产，现在都要资本化、标准化，要可以流动。

这些年做了很多尝试，比如在国资委和国企之间架设另外的平台，国有资本投资平台和国有资本运营平台这两类平台。以前国资委直接管国企，现在国资委管这两类平台，这些平台再用现代的方式、董事会的方式去管理国企。但这些尝试能不能做好，或者做到什么效果，肯定各地会非常不一样。还有各种各样省内国有企业之间的合并重组。最近这两三年，很多地方都对城投平台进行了兼并和重组。以前为了多借钱，一个地方同时有好些个城投平台：投资基础设施、投资交通的叫交投，投资园区和盖房子的叫建投，投资文化旅游的叫文旅投。现在这些都往一起合并，弄个大平台，好的带动差的，这样资产规模大了以后，能撬动更大规模的资金。总之，都在慢慢摸索，各地做法不一样，央企有央企的做法，地方国企有地方国企的做法。

现在研究国企的人都在讲，国资委是不是在自我革命？以前是国企上面都有个集团，国资委管集团，国企集团管子公司。现在国企改革的目标是，这些集团类的实体都要改制成资本运作平台（国有资本投资平台和国有资本运营平台），然后国资委考核这些平台，而不直接管理和考核国企本身。但什么时候推，能不能有效果，都还有待观察。企业经营非常复杂，我觉得不是一两年就能看到效果的。这些年已经有一些案例，但是整体的推进恐怕还需要一个很漫长的过程，因为这最终涉及公有资本在这个国家中以什么样的形式存在的根本性问题。这是个很大的问题，上面讲到的这些国企改革尝试表明，国家已经开始思考这一问题了，但实践中只能走一步看一步。

《文化纵横》：请您再具体谈谈公有资本在我国应该以怎样的形式存在这个问题。

兰小欢：对于公有资本，其实没必要算它在整个国民经济中占多少比例。当然，我们也可以计算公有资本在所有企业里占多少比例。但这样算严重低估了公有资本。抽象掉具体的表现形式之后，经济学上总共有四种生产要素：土地、劳动力（人）、资本、数据。从我国的情况来看，矿山、土地都是公有的；资本市场和金融系统的半壁江山都是财政部控制的，我国财政跟金融是很难分开的，这跟欧美完全不一样；人当然不是公有的，但能使人成为生产要素的四大条件——住房、教育、医疗、养老——都和国有密切相关，教育、医疗、养老主要由事业单位提供，这不用说了，住房方面土地也是国有的。也就是说，深入的经济分析不能只看资本量，而是要看每个生产要素背后的属性和运作方式。

数据是未来最重要的生产资源，中国可能成为数据界的沙特阿拉伯，因为在未来的技术中，数据是基础的投入。各大平台以数据为完全私产，不沟通、不连通的状态，早晚也会结束，我们的数据最后一定会打通，因为数据只有打通了才有真正的规模和网络效应。我们已经看到这两年对互联网平台的监管非常强，其中相当部分与数据安全和垄断有关。

怎么看我们这套中国特色社会主义经济体制，部分取决于世界未来会怎么变。现在明确无误的是，过去40年流行的资本主义市场经济和自由市场这套意识形态，已经失去了过往的吸引力。美国自己也有很多反思。但是未来的形态会是什么样，这完全取决于未来的生产力能发展到什么情况。这轮生产力的提高和技术进步，会把很多人都彻底替代掉，最终的经济难题可能是个分配问题：很多很多人不会有工作，靠政府发全民基本收入养着。这样的未来可能会来得比我们想象的要早。像全民基本收入这种概念，上世纪80年代刚提出来的时候，大家都觉得这怎么可能？但这两年很多国家都已经非常严肃地对待这个问题了。

此外，要发全民基本收入，得有方式，数字货币就是可行的方式，因为它不通过任何的中介机构，你不需要在银行有账户，你不需要缴社保，每人一个数字人民币账号，央行可以直接给你打钱。实际上所有大国里，在数字货币这方面我们是做的最早的。

《文化纵横》：刚才讲到数据是最近这些年新出现的一个生产要素。确实，过去十几年互联网的发展，中国政府参与得并不多。未来，如果政府要去掌控这个要素的话，从经济层面来讲，应该怎么平衡它的监管目标与企业活力和经济效益的关系？

兰小欢：我们已经不能用以往的思路来思考对数据的监管了。把所有数据连起来后，企业的形态、监管的目标、效率等，在新的技术之下可能完全会不一样了。我不清楚未来会是什么样，但我知道肯定不会是过去那个样子。可能最后的形态是对机器人、AI、算法征税，然后去养活剩下的已经被替代了的人；或者另一种方式，机器人和数据国有。二者的道理是一样的，都是为了实现再分配。在这种生产率大爆发的前提下，最重要的问题已经不是激励机制了，以前所有的社会保障和福利制度设计，核心都是激励机制，为了防止出现懒人，因为社会养不起大量懒人。以后公共政策的基本哲学将是再分配，没有什么懒人的概念了，生产过程就是不需要你。这是个非常深远的转变。在这个技术转变和社会转型的过程中，哪个体制能维持住不崩溃，就是很大的优势。哪些国家能管控好数据和算法，能管控好失业应对，能有再分配的观念基础、制度基础、技术基础，这轮社会转变就会相对稳定一点。西方有些学者据此认为中国在21世纪的技术大变革中可能有制度优势，有一定道理。

《文化纵横》：这其实是一个相对长期的图景。短期来看，从2020年底以来，我国不断在加强对互联网企业的监管。一开始的时候，很多人觉得这样是对的，因为大家都受够了这些互联网平台的扩张，以及对人的生活的全面渗透和影响；但是越往后，经济学界、包括政治学界也会有一些声音出来说，如果监管或者限制的程度过深的话，会不会影响中国互联网企业在国际上的竞争力？

兰小欢：对这些科技类和互联网企业的监管，我想可能超出了学界目前的认知框架。有些人还是把互联网企业当成一个普通企业来对待，然后思考一些经营和激励上的问题。这可能不是根本的。从数据的角度来说，如果中国要成为数据界的沙特阿拉伯，可能要更多地去思考数据的公共属性和资源属性。对这些企业的监管模式怎么去搭建，是一个摸索的过程，也是政府和企业之间不断互动的过程。可能一开始会从严从紧，慢慢有一些负面效果，再往中间走，企业和政府双方都在调整。只能说过去十年那种所谓“野蛮生长”的状态肯定不会继续了。最近发改委出了一个《关于对“数据基础制度观点”征集意见的公告》，里面列举了关于数据基础制度的大量观点，大家可以去看看，非常有意思。

《文化纵横》：根据中央最近这些年出台的报告和文件，数据之外，未来对其他三项生产要素会做什么调整和改革呢？

兰小欢：先说土地。土地本来就在政府手里，对政府来说，未来要做的是盘活，也就是更有效率地运用土地。这方面，近些年有一个尝试是建设用地指标跨省交易。西北地区人都流动出来了，要那么多用地指标干什么？而上海虽然还有土地，但没有建设用地指标，所以就有了建设用地指标跨省交易。比如上海好像就从云南买过3万亩建设用地指标，有了这些指标，上海就可以再开发3万亩建设用地，相对应地，云南就要开出3万亩耕地来。目前的交易方式是，买方地方政府向国务院申请指标，买方先把钱划给国库，再由国库划给卖方地方政府，主要是用于当地扶贫和保持农田。目前不是随便什么地方都能做卖方的，现在的规定就是“三区三州”：西藏自治区，青海、四川、甘肃、云南四省的藏区、南疆四地州，以及四川凉山、云南怒江、甘肃临夏。

这四个要素的改革思路，像土地和户籍都是为了让土地和劳动力在全国流动起来，也就是所谓的要素的市场化。当然这些生产要素的所有权没有变，但是希望以更市场化的方式流动起来。不流动叫什么市场化？人当然得流动起来才有市价；我们的资本也有很多是沉淀的、流动不起来的，但国有资产一旦变成资本，就成了标准化的东西，也就可以流动了。数据也是一样的，以前各个互联网平台的数据是不联通的，现在也要求平台开放外链。

总之，一方面国家强调自身的主导权，另一方面要推动市场化。中国以往就是这么改革的。具体的产品最先市场化，双轨制往前推；产品市场竞争比较激烈了，定价比较市场化了，再推动要素市场和产权改革；产品竞争可以提高效率，既有国际市场竞争还有国内各个地方之间互相竞争。产品市场一放开价格和竞争就发现，国企的产品质量和价格都不如民营企业或外资企业，出口更是出不去；要想变得有效率，国企的所有权也应该改革，这才有了公司制、股份制改革。这是中国渐近性改革的经验。而苏联的改革是产品市场还没弄，一开始就先搞产权改革，结果是经济崩溃和寡头掠夺。后来中国也做了很多产权改革，尤其是搞所有权和使用权分离，在很多领域，比如土地，坚持国家所有权，但推动使用权的市场化和流动性。

《文化纵横》：除了上面说的数据要素市场、国企之外，在国内改革方面，您近期还在关注哪些问题？

兰小欢：还有金融市场的各种变化，财政改革，以及教育、医疗、养老、住房这些公共服务领域的改革。十四五期间有一个试验是推广长租公寓，新增房地产投资很大一部分都会投向租赁住房，这套模式能不能走得通？这一模式需要各种各样的金融工具的配合，比如REITs这样的从租金里萃取长期收益的金融工具。因为按房地产行业现在的高杠杆率和融资成本，让开发商盖一个房子，自己长期持有然后租出去，账算不过来。虽然长租公寓的开发成本目前可能比较低，在集体建设用地上就可以盖长租公寓，银行融资也不算在开发商品房的信贷限额里面。住房领域的改革最大的挑战就是在推动改革的同时，房价不能崩盘。因为有房的人太多了，中产阶层主要的财富绑架在房产上，所以房价不能大跌。

从2018年提出“房住不炒”后，国家就开始找政策工具。房屋未来可能只是提供住房服务的一个载体，所以才会有长租公寓这样的尝试。因为房地产一直作为财产主要来源是非常坏的一件事，会造成代际的割裂，如果房价一直涨，有房的人开心，但年轻人越来越买不起房，没房的人就躺平了。但没房的年轻人才是国家的未来，他们又有知识，又是未来的中产阶层，政府必须考虑他们的长远利益。当然，中国因为家庭关系特别紧密，所以中国人的家庭资产负债表是打通的，可能不像美国那样三代人三张资产负债表。中国家庭内部、代际之间有大量的资金往来，这也是分析中国的社会保障、经济平等、代际平等问题时，需要注意的一点。

回过头来说，对于国内最近正在推进的这些改革，我谈不上有什么建议，我只是好奇，好奇国家是什么想法，会怎么做，实践效果会怎么样。我也不预测，我也不着急，我慢慢等着看结果，从这些观察中学习。

《文化纵横》：在财税体制方面，您觉得未来还会有像分税制这样大的改革吗？

兰小欢：现在没有大的地方主体税种，将来一定要有地方主体税种，地方才能落实在教育、医疗、养老上的支出。这些一定要补齐的公共服务短板，都是要花钱的。土地卖不起钱来了，总得给地方一个长远的收入来源。而且，真正的地方税种应该是因地制宜的，一个地方一个做法。以房地产税为例，有的地方可能是所有住房都征税，但税率比较低；有的地方可能变成第一套房不征税，第二、三套房税率比较高；还有可能是累进税，第一套房税很低，第二套房税很高。

《文化纵横》：过去几十年中国经济崛起，除了政府的参与，还有一个原因应该是中国加入了WTO和国际市场。但是现在出现了欧美保护主义兴起、中美贸易摩擦这些新趋势，过去中国经济腾飞的外部条件也变了，这会对中国政府参与经济的方式带来什么样的挑战？

兰小欢：第一点，谁先关门谁先倒霉，美国关门美国倒霉。市场的规模效益是比技术还要大的，所以最后全球市场肯定只有一个，不会有两个，谁想割裂市场谁先死。苏联实际上就是死在封闭中。技术遏制是不可能成功的，市场遏制是可能成功的。技术遏制如果能成功的话，现在可能还是大英帝国的时代，就没有德国、美国、日本什么事儿了。技术赶超只是一个时间长短的问题，后发者一定会赶上来的，因为科学知识是封锁不了的，后发者只是不知道技术和工艺上怎么做。芯片设计的逻辑是非常清楚的，从业人员都知道，只是现实中做不好，因为做的时间不够久，学费没交够。

如果西方想把自己的市场割裂起来，也是很困难的一件事，这跟苏联是完全不一样的。苏联能把自己跟国际市场割裂开来，因为它是极端的政治意识形态驱动的国家，仇恨资本家，所以才能禁止资本家逐利这件事。这对于资本主义国家来说是不可能的，因为资本主义国家的政治是要为资本家服务的。资本的根不在技术，而在市场。如果想分割俄罗斯的市场，能办到，因为俄罗斯经济规模比较小；如果想分割中国的市场，中国市场规模这么大，在美国有多大的可行性？

第二点，中国开放的姿态是一贯的，虽然有摩擦，但是这三年信号是非常明确的：开放的大门会越开越大，不会关上。

第三点，这个世界有80亿人，不要只盯着比我们生活好的欧洲、北美、日本、韩国这10亿人，除此之外还有五六十亿人的生活水平还不如我们，他们没有需求吗？这都是未来经济的增长点。谁自绝于这个全球大市场，衰落的肯定就是谁。

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