王正毅 | 美国主导下的世界秩序，是否正面临多边主义抬头的挑战？_风闻

王正毅｜北京大学国际关系学院学术委员会主任，教育部长江学者特聘教授

进入21世纪之后，全球治理作为一个议题在国际政治现实中变得日益突出，特别是2008年全球金融危机爆发以来，全球治理更是成为一个各界广泛关注的主题。在这里，我结合国际政治经济学近年来关于全球治理研究的进展，主要回答如下三个问题：一是谁在参与全球治理？二是如何进行全球治理？三是全球治理未来面临的主要挑战是什么？

经济全球化及权力流散的困境

20世纪90年代以来不断拓展与深化的经济全球化导致的最为显著的结果，就是国际体系中权力的流散和权力结构的变革。国际体系中权力的流散，不仅表现在参与治理的行为体的多样化上，也表现在治理制度的层级分化上，还表现在治理结构的变革中。

（一）经济全球化带来非国家行为体不断增加。经济全球化导致的结果并不是完美的，事实上，经济全球化从一开始就引起前所未有的争论，争论的焦点主要集中在：谁是全球化的真正受益者，谁又是全球化的受损者？人们通过研究发现，经济全球化的主要受益者有如下四类：第一类是组织良好的国内公司和利益集团，他们通过政治游说成为所在国家开放经济政策的受益者；第二类是新兴市场经济国家，他们通过开放经济政策成为经济全球化的最大受益者；第三类是全球性、地区性或跨国性的国际组织，他们通过制定规则成为经济全球化的积极参与者；第四类则是那些跨国性的具有专业知识的营利和非营利的组织机构和专家，他们通过在全球市场中构建和推广某些专业性的规则和规范成为经济全球化的受益者。这些全球化的受益者成为全球治理的积极参与者，他们最为关心的议题是：经济全球化是否可以延续？如果经济全球化可以延续，是否需要全球治理？如果需要全球治理，需要推动什么样的全球治理？

（二）基于地缘政治而在地区层面设计的双边和多边制度分化了国际体系的权力。地区主义或区域化不仅改变了世界地缘政治经济结构，同时也影响了相关国家的政治经济战略选择。根据地区合作的方式（正式制度还是非正式制度）和一体化的程度（多个领域还是单一领域），我们可以将冷战后的地区主义大致分为四类：一是通过正式的制度建设深入推动地区一体化，最具代表性的是欧洲一体化；二是通过正式制度建设推动相关国家在单一领域的合作，最具代表性的是北美自由贸易区；三是通过非正式的制度建设推动地区在多个领域进行合作，最具代表性的是东盟一体化；四是通过非正式的制度建设推动地区在某个领域进行合作，最具代表性的是亚太经合组织。面对日益分化的制度设计以及地区主义的种种表现形式，国际社会也出现了种种争论：开放的地区主义与排他性的地区主义，哪个更为有效？正式的制度建设和非正式的地区合作机制，哪个更为持久？地区主义是经济全球化的垫脚石还是绊脚石？

（三）国际体系中权力流散最为突出的表现是，美国霸权的衰退以及美国主导建立的自由世界秩序受到种种质疑。冷战结束初期，美国成为唯一的全球性大国，但随之而来的两个事件使得国际社会对美国霸权及其所主导的自由世界秩序提出了质疑：一是9·11事件之后，冷战时期传统意义上的国际安全结构受到了挑战；二是2008年美国发生的次贷危机以及由此引起的全球性金融危机和经济低迷，冷战时期形成的由美国主导的自由主义国际经济秩序面临着前所未有的挑战。2008年全球性金融危机对美国主导的自由世界经济秩序产生的直接冲击主要表现在两方面：一是金融危机导致国际社会对美国二战之后主导建立起来的国际货币基金组织的信心发生了动摇，并呼吁对国际货币基金组织的结构和功能进行改革。二是金融危机使得“二十国集团”取代冷战时期的“七国集团”而成为重塑全球经济合作的重要论坛，完全由西方国家及其操纵的国际组织主导的世界经济秩序的时代似乎正在走向终结。对“美国的自由世界秩序”的质疑，促使国际社会对全球治理的权力结构进行思考：是在美国的自由世界秩序基础上对其进行修正呢？还是基于权力转移的现实构建新的全球治理结构？如果构建新的全球治理结构，需要由哪些基本要素构成？

两种相互竞争的全球治理方案

如何对经济要素的跨国流动进行有效的全球治理，基于不同的治理理念、治理规则和治理结构，学者和政策制定者提出了多种治理方案。其中，如下两种相互竞争的治理方案最为引人注目。

（一）美国领导的自由世界秩序。这一治理方案基于如下三个最为基本的假设：一是国际社会是无政府的，因而国家之间的冲突是不可避免的；二是霸权国家为全球经济的稳定提供公共物品，因而霸权国家是世界经济的稳定器；三是参与世界经济的其他国家是这些公共物品的受益者。

美国主导的自由世界秩序有如下几个最为基本的特点：1.美国是这一自由世界秩序的倡导者和维护者。诸如通过“马歇尔计划”帮助欧洲恢复经济。2.奉行自我调节的市场经济和自由的世界经济。这突出地体现在“关税及贸易总协定”范围内一轮又一轮的关税减让和取消非关税壁垒的谈判中，同时也体现在“七国集团”的宏观经济政策的协调中。3.建立西方民主国家联盟。为了与苏联领导的社会主义阵营对抗，美国主要邀请西方民主国家参加，因此这一自由世界秩序又被称为美国领导的民主国家联盟。美国领导的这一自由世界秩序从1945年开始，虽然期间也出现了许多争论，诸如美国和日本的长达20年的贸易摩擦、美国和欧共体关于农产品的争论等，但美国领导的这一自由世界秩序一直持续到1989年冷战结束。

冷战结束之后，美国为了适应经济全球化，对其所坚持的自由世界秩序进行了调整。调整后的自由世界秩序有如下几个特点：1.美国努力通过“大国协调”来维护自由的世界秩序，诸如吸收俄罗斯为成员国，将“七国集团”变为“八国集团”；2.继续推动自由贸易，诸如建立世界贸易组织；3.扩大参与的国家，不只局限于西方发达的民主国家，而是广泛吸收发展中国家和新兴经济体。

2008年全球金融危机之后，虽然人们普遍认为美国霸权在衰退，但无论美国学术界还是政治决策层的主流观点却是，虽然美国的力量相对地减弱，但美国不会出现“罗马式”的衰退；美国领导的自由世界秩序虽然受到了挑战，但这并不意味着美国会主动放弃对自由世界秩序的领导权。与这种观念相对应，2017年特朗普上台以后，一改2008年全球金融危机后美国对外经济政策。为了重振美国领导权以及美国主导的自由世界秩序，在“美国优先”的口号下，特朗普政府不但开始重塑美国的国家利益，而且开始重塑世界经济秩序。这突出地表现在美国的对外经济政策和国际经济政策中，诸如，与加拿大和墨西哥重新谈判北美自由贸易区，与日本和韩国进行FTA的谈判，与中国进行贸易谈判，退出自己倡导的TPP，对WTO的多哈回合谈判停滞不前公开表示不满。所有这一切都表明，美国并不是在主动放弃美国对自由世界经济秩序的领导权，而是基于“美国优先”的考量正在重塑美国领导的自由世界秩序。

（二）多元的多边主义制度。与以上基于霸权护持的治理方案强调国家实力不同，另外一种颇为盛行的多元的多边主义制度方案则基于如下三个最为基本的假设：一是国际社会是无政府的，但国家之间可以通过国际制度相互合作；二是国际制度具有强制职能和监督职能，因而可以避免免费搭车现象和以邻为壑困境；三是制度可以通过资源共享来消除国际合作中由于不确定性而导致对合作信心不足的问题。

多元的多边主义制度在治理理念、治理规则以及治理结构上与美国领导的自由世界秩序明显不同：

1.主张治理观念的多元化和包容性。与美国领导的自由世界秩序强调私有化、自我调节的市场以及开放资本账户这些理念不同，基于多元的多边主义制度全球治理方案首先呼吁治理理念的多元化和包容性。多元化既包括以美国、英国为主的自我调节的市场经济理念，也包括中国、俄罗斯、巴西等新兴经济体主张的国家引导的市场经济，还包括北欧国家坚持的社会福利导向的市场经济。治理理念的包容性则指，尊重不同国家、不同民族、不同种族的特性，对不同的文化、历史以及意识形态采取包容的态度，从而实现在全球层面和地区层面的多边合作。

2.呼吁多边制度的改进和创新。与美国领导的自由世界秩序过分强调霸权国家的作用不同，基于多元的多边主义制度全球治理方案呼吁基于规则对现有的国际制度进行改进，对因经济全球化而出现的新的问题进行制度建设。制度的改革主要表现在对现存的多边制度诸如世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行进行改革，以期这些已有的多边制度能够更好地服务于全球经济的稳定和持续增长。而多边制度的创新则体现在各种全球性问题议题上以及相应的多边关系中。诸如为讨论全球经济合作而建立的“二十国集团”，为应对气候变化而建立的“联合国气候变化框架协议”，金砖国家合作建立的“金砖国家发展银行”，等等。无论是已有多边主义制度的改进，还是新的多边主义制度的构建，都应该以全球经济的稳定和持续增长为优先考虑的目标，而不只是以霸权国家为中心或西方国家为中心。

3.强调共享的治理结构。与美国主导的自由世界秩序过分强调“势力均衡”和“大国协调”不同的是，基于多元的多边主义制度的全球治理方案更加强调国家和非国家行为体相结合的治理结构。在这种多元的多边主义全球治理结构中，不仅包括大国之间的合作，也包括大国和小国之间的权力共享以及责任共担；不仅包括国家之间基于条约建立的国际组织，也包括非政府组织以及私人团体；不仅因议题不同而遵循从上到下的治理，而且也因议题不同考虑从下到上的治理；不仅考虑权力的强制性力量，而且也考虑规则的监管性力量。总之，这种基于多元的多边主义制度的治理结构不仅考虑国家利益，而且也考虑个人的安全和人类的可持续发展目标。

全球治理面临的挑战

无论是继续将美国领导的自由世界秩序作为一种全球治理方案，还是将新提出的多元的多边主义制度作为一种全球治理方案，都面临着如下三方面挑战。

（一）全球治理面临的第一个挑战是行为体问题，即是坚持主权原则，还是倡导行为体多样化？随着经济要素在全球的流动，其最为直接的结果就是参与全球经济的行为体出现了多样化的趋势。在这些行为体中，有国家和国际组织，也有非政府组织和跨国公司，还有独立的专业人士和私人安保公司，甚至还有跨国犯罪团伙以及毒品网络。这些多样化的行为体分布在不同的经济领域（诸如国际贸易、跨国投资、国际金融），活跃在不同的层级（诸如跨国、跨地区、全球）中，这为全球治理带来一个巨大挑战：在全球治理中是否仍然坚持主权原则？如果继续坚持主权原则，如何避免陷入免费搭车或以邻为壑的困境？

（二）全球治理面临的第二个挑战是规则问题，即是遵循既有的治理规则，还是重新制定规则？现存的治理规则主要是二战结束后建立的布雷顿森林体系的遗产，这些遗产无论是在贸易和金融货币领域，还是在直接投资领域，都体现了西方国家推行资本主义的理念，诸如私有化、自律的市场经济以及自由开放的国家和社会。这些观念曾经被凝聚在所谓的“华盛顿共识”中，并被相应的国际组织诸如国际货币基金组织、世界贸易组织、世界银行等广泛接受，成为制定全球经济治理规则的基本理念。然而，随着一些发展中大国及其他新兴经济体加入全球市场，不仅这些国家的经济得到了飞速发展，而且也对既有的世界权力结构提出了挑战，即出现了学术界所称的权力转移现象。随着这些新兴经济体力量的壮大，他们呼吁改变现存的权力结构，以与自己的经济发展相匹配。这些要求体现在世界经济的各个领域中，诸如多哈回合谈判中关于农产品、服务业和知识产权的争论，国际货币基金组织对投票权进行重新分配的要求。在这些争论中，发展中国家将许多基于发展中国家发展的新理念带入全球治理的呼吁中，诸如公平贸易、可持续发展、主权财富基金等。因此，全球经济治理面临的重大挑战是，遵循既有的基于西方发达国家的观念的治理规则，还是考虑到权力的转移而重新制定规则？如果重新制定治理规则，应该基于什么样的理念？

（三）全球治理面临的第三个挑战是治理结构问题，即是分层级分问题领域的碎片化治理，还是跨层级跨功能的网络化治理？在之前的全球治理中，由于参与治理的行为体主要是国家以及基于条约的国际组织，所以，全球治理的议题设置主要取决于国家力量的强与弱。强国通常依靠其物质力量（诸如经济资源和金融资源）强行设置标准条款，以此来决定其他国家是否有资格接近这些资源。随着参与全球治理行为体的多样化以及权力转移导致的权力流散，全球治理的议题出现了多样化和层级化的趋势，表现为不同的行为体对议题优先性的考量不同。国家优先考虑的是那些能提高社会经济福利的议题，诸如贸易、货币、投资、金融、能源；非政府组织优先考虑设置的议题是基于市民社会和公民个体认知的人权、环境、卫生；跨国公司优先考虑的议题是符合其公司有效运行的劳动力、技术、知识产权以及市场准入。

议题的多样化和层级化的趋势，对全球治理中的议题设置提出了挑战。有的学者和国家主张进行分层级分问题领域的碎片化治理。这种“分而治之”的治理路径的优点在于，每个行为体容易在单个问题领域中找到自己的位置并相互合作形成某种国际机制。但缺点是，由于问题领域相互联系，行为体相互依存，因此这种分而治之的治理路径很难达到全球治理的效果。也有学者和国家主张进行跨层级跨功能的网络化治理。这种治理路径的优点在于，它将每个行为体及其关注的议题联系在一起，所以一旦形成某种国际机制，议题最容易朝着参与的行为体所期望的方向进行，但缺点在于这种网络化治理的路径很容易因免费搭车现象而陷入僵局。

总之，全球治理是我们进入21世纪之后面临的最大难题之一，因此，全球治理不仅需要学术界提供理论上的分析，更需要实践者提供切实可行的行动方案。唯有这样，才能真正实现全球治理。