房绍坤｜“化外为内”与“以特为基”：农村集体经济组织治理机制的方法论建构_风闻

房绍坤｜吉林大学理论法学研究中心、法学院教授，教育部长江学者特聘教授

宋天骐丨吉林大学法学院博士研究生

本文刊载于《探索与争鸣》2022年第1期

非经注明，文中图片均来自网络

2021年6月，《乡村振兴促进法》开始实施，乡村的三大功能得以明确。其中，国家粮食安全保障功能、生态文明建设功能的实现离不开村级组织。在村级组织中，农村集体经济组织一直面临着法人地位不明、独立性不显、治理机制不清等方面的质疑，即使《民法总则》已经明确了其特别法人地位，部分学者仍然围绕特别法人的制度价值质疑其立法定位的合理性。这种质疑不仅具有学术意义，而且具有指引实践的作用。基于此，部分农村集体经济组织法人以营利法人为发展目标，并按图索骥，试图通过市场化经营实现集体经济的发展壮大。但是，集体经济发展的客观定位不应是逐利的，即使部分地区农村集体经济组织法人已经取得了集体经济发展的良好成效，但这种经济发达地区的改革经验也多依赖于区位条件、自然禀赋、能人带动等优势，不具有普适性。因此，在理论上，应当采取分类治理的策略，以大部分农村集体经济组织法人的现实情境为基础构造治理机制，同时赋予少数农村集体经济组织法人自由探索的制度空间，避免制度僵化带来的种种弊端。为此，本文以大部分农村集体经济组织法人为研究对象，通过深入探究其内部治理的实践困境，从两个视角分析实践困境的成因，从而明确未来的改革路径。

农村集体经济组织法人内部治理的实践困境

在实践中，农村集体经济组织法人内部治理机制存在“两化”与“两矛盾”的实践困境。

（一）治理机构形骸化

农村集体经济组织法人作为组织体，其内部治理的实现依赖治理机构的科学、合理运作，而治理机构合理运作的前提和基础不仅仅在于治理机构的静态设置，更重要的取决于治理机构的高效运转。治理机构的高效运转意味着治理机构可以高效地形成治理意思、表达治理意思和监督治理意思。但是，实践中普遍存在治理机构形骸化的问题，具体表现在以下方面：

第一， 治理机构设置的形式主义。从现实情况来看，许多地区农村集体组织法人的治理机构陷入了运转虚无的状态。具体形态包括：其一，替代型，即农村集体经济组织法人在集体经济发展中的实际作用被替代。集体经济发展的既有路径主要包含两种：一是“统”层的集体推动路径，即通过集体资源、资产的统一调配和经营推动集体经济发展；二是“分”层的个体发展路径，即农户个体自行发展并通过合作、联合的方式推动集体经济组织发展。在第一种集体发展路径下，存在村委会实质替代农村集体经济组织法人的情况；在第二种个体发展路径下，农村集体经济组织法人是否发挥作用均不影响集体经济发展。其二，架空型，即因农村集体经济组织法人的经济事务简单或者村组织内部控制，出现内部治理机构形骸化。村级组织为减少人员成本，往往采取人员交叉任职的方式架空农村集体经济组织法人的治理机构。这种基于事务简单和降低治理成本考量的人员交叉任职，可以理解为农村集体经济组织法人在特定阶段的特殊治理机制，但是因村组织内部控制导致内部治理机构被架空，则属于内部治理难题。其三，困境型，即因集体经济发展难度大，农村集体经济组织法人的治理动力不足。囿于区位条件、资源禀赋等客观经济发展劣势，农村集体经济组织法人的设立更多是为了满足改革需要和地方政府要求。同时，治理机构运转会增加治理成本，这意味着改革需求和治理成本的压力迫使治理机构陷入运转困境。其四，阶段型，即因集体经济发展慢，农村集体经济组织法人的治理需求不大。集体产权制度改革的物质基础、时间顺序等因素的差异，导致各地农村集体经济组织法人发展不平衡，部分农村集体经济组织法人处于治理需求不大、治理条件较差的初级阶段，治理机构的实际运转尚需内外部动力激励、未来的条件改善和一定的发展时间。

第二，治理机构会议制度的虚置。实践中农村集体经济组织法人治理机构的会议制度存在以下问题：其一，治理机构的人员交叉现象明显，包括成员大会与村民会议的人员交叉、理事会与村委会的人员交叉、监事会与村务监督委员会的人员交叉等。其二，会议制度照搬公司等经济组织，没有考虑农村实际情况。例如，召集临时理事会的规则照搬《公司法》关于三分之一以上董事的规定，没有考虑到农村集体经济组织法人理事会人数少的实际情况。其三，治理机构的会议制度规定简单，侧重表决程序，缺少召开程序、决议效力等内容。

第三，精英治理导致治理意思表达的“搭便车”。在经济发达的村和城郊村中，以血缘和地缘为核心的宗族纽带不断被削弱，而以精英为核心的新型社会结构不断被强化。同时，农村社会的人口结构存在老龄化、女性比例高的特点，农民存在专业化能力不足、适应能力较差等问题。上述农村的社会结构、人口结构特点，以及农民自身的问题，直接或间接地导致农民参与治理和表达治理意思的能力欠缺。相应地，少数农村精英凭借自身优势，提出可供决议的表决事项并引导治理意思的形成，从而造成治理意思主要体现少数人意志和多数成员“搭便车”的困境。

（二）法人章程形式化

农村集体经济组织法人特别性的制度表现，既包括公法上的各种扶持措施和优惠制度，又包括私法上内部治理机制的制度设计和实施。在私法上，农村集体经济组织法人的章程集中体现了其内部治理的制度内容，这种制度表现形式首先应当保持农村集体经济组织法人的特别性。但是，实践中各地农村集体经济组织的法人章程普遍存在形式化的问题，具体表现在：

第一，法人章程制定的形式化。根据笔者参与的多个省份的农村实地调研结果，农村集体经济组织法人章程的制定存在以下问题：其一，简单照搬照抄农业农村部的“示范章程”，无法体现农村集体经济组织法人的特别性。从实践来看，即使在同一县域范围内，农村集体经济组织法人的发展情况也存在较大差异，而发展情况不同的农村集体经济组织法人却存在几乎相同的法人章程，显然不具有合理性。其二，法人章程的制定和修改程序存在瑕疵，包括遗漏或伪造成员签名、修改章程的决议未达法定人数等。其三，个别农村集体经济组织法人通过村民会议表决法人章程。实际上，村民会议与成员大会的组成人员并不相同，村民与成员具有明显区别，让村民行使成员权利的做法不仅可能侵害成员权益，而且不利于理顺乡村治理体系。

第二，法人章程实施的虚无化。章程制定与实施的关系可以类比为形式治理与实质治理的关系。如果章程不实施或实施效果不佳，那么章程只是形式上的文本内容，而非实质上的治理机制。实践中，处于不同发展阶段的农村集体经济组织法人都存在着章程实施的虚无化问题，具体表现在：其一，治理机构不运作，章程规定的权利义务关系无从实现。由于治理机构形骸化，所以法人章程缺乏实施主体，而成员囿于治理能力，也难以行使章程规定的权利。其二，治理机构不执行章程规定，成员因满足于既得利益而不提出异议。

第三，法人章程监督的空洞化。章程监督既包括章程备案的外部监督，也包括章程实施的内部监督。前者主要由农业农村主管部门实施，属于外部治理范畴；后者主要由监事会和成员股东实施，属于内部治理范畴。在内部治理中，章程监督的空洞化主要是指作为监督主体的监事会没有发挥应有作用，成员股东没有积极行使监督权利。

（三）治理方向市场化与集体化的矛盾

农村集体经济组织法人治理方向市场化与集体化的矛盾，实质上包括两个层面：一是效率与保守的博弈；二是一般化与特别化的博弈。

就效率与保守的关系而言，农村集体经济组织法人内部治理的博弈主要表现在：第一，经营目标的定位与选择。农村集体经济组织法人是否可以参与市场经营活动以及如何参与市场经营活动，取决于其经营目标的定位与选择。如果认为农村集体经济组织法人是完全的市场主体，那么其应当倾向于追求效率价值。反之其经营目标则趋于“保守”，更重视集体资产的保值和稳健型增长。当前阶段，农村集体经济组织法人的特殊作用具有不可替代性，其经营目标的定位多以“保守”为主，保证了法人存续的长期性和收益分配的稳定性。

第二，营利与风险规避。市场风险无处不在，以风险的客观存在作为回避市场经营的理由，似乎存在偏颇。但是，市场风险有大小之分，农村集体经济组织法人从事稳健型经营活动，就是坚持“保守”的营利观，趋小风险之利，避大风险之害。相应地，如果农村集体经济组织法人追求效率价值，以利润最大化为目标，其风险规避措施应当是新设公司从事高风险的经营活动，或者采取其他承担有限责任的方式。从当前阶段的地区发展差异来看，上述两种情况都存在，因此，以单一化的规制策略规范农村集体经济组织法人的内部治理并不具有现实性，妥当的做法是分类施策，由农村集体经济组织法人自行选择营利方式，而如何分类施策尚有疑问。

就一般化与特别化的关系而言，农村集体经济组织法人内部治理的博弈主要围绕农村产权要素的市场化展开。在一般化方面，产权要素的自由流动和等价交换构成了市场经济的游戏规则，农村集体经济组织法人参与市场经济活动，就应当接受和适应市场的游戏规则。但是，农村产权要素的稀缺性提高了农村集体经济组织法人的市场议价能力，其他市场主体若想进入农村市场或者取得农村产权要素，就必须接受这种农村产权要素的“垄断”，从而导致农村集体经济组织法人在市场交易中的特别地位。在特别化方面，农村集体经济组织法人的社区性将农村产权要素的流动约束在社区范围内，如当前阶段的集体资产股权只能在集体经济组织内部流转。这种社区性的约束具有两方面功能：一方面，保护农村产权和成员权益，避免社会资本下乡造成的侵蚀；另一方面，限制农村产权的市场价值，导致成员财产权益增长幅度有限。社区性的双面功能反映在内部治理上，就是治理规则的一般化与特别化的博弈，保护产权和成员权益的一面要求特别化，因为特别化意味着农村产权要素的垄断经营，成员的生存保障得以维护；而拓展农村产权的市场价值和增加成员财产权益的一面要求一般化，因为一般化意味着农村产权要素市场准入规则的平等化和无差别化，有利于社会资本获取经济利益。

简言之，一般化与特别化的关系实际上反映了农村集体经济组织法人对待农村产权要素和成员权益的基本态度，二者的互动与调适如何实现，还应当考虑地区和农村集体经济组织法人的基本情况。当前改革倡导要素市场化配置，其基本意旨在于开放农村产权要素市场的准入，激活资源资产的市场价值，通过市场机制调适一般化与特别化的关系，并希冀在集体经济发展和成员权益保障的基础上实现与社会资本的共赢。

（四）成员股东治理专业水平低与非成员股东治理缺位的矛盾

在农村集体经济组织法人中，以成员和股东的关系为依据，可以将股东分为两类，即成员股东和非成员股东。在实践中，发达地区的农村集体经济组织法人明确区分成员股东与非成员股东；不发达地区的农村集体经济组织法人虽然没有明确区分二者，但是承认集体资产股权可以由非成员继承，从而在事实上区分了成员股东与非成员股东。

就农村集体经济组织法人的内部治理而言，成员股东和非成员股东的矛盾关系主要表现为：第一，治理能力与治理需求。成员股东希望集体经济发展壮大而获得收益分配，但是其大多囿于受教育程度、年龄等因素而治理能力不足。在部分地区，通过投资取得股权的非成员股东希望参与治理，但是由于其不具有成员资格，难以享有参与内部治理的权利。从地方性法规来看，各地通常仅规定基于继承方式取得股东资格的非成员是否享有表决权，而回避基于投资方式取得股东资格的非成员的权利，这侧面反映了各地对非成员股东的基本态度，即利用非成员的资金、管理等优势，而忽视其治理需求。

第二， 成员资格取得的自治方式与非成员股东的身份转变。各地的农村集体经济组织法人普遍规定成员资格取得的自治方式，即成员大会通过民主议定的方式吸纳新成员。这种成员资格取得的自治方式主要考虑人员与本集体经济组织之间的权利义务关系，当非成员股东符合条件时，其具有转变为成员股东的可能。在此情形下，农村集体经济组织法人的相对封闭性被打破，区分成员股东与非成员股东的意义不大。

第三，治理身份与治理权利。成员股东具有治理身份，并享有完全的治理权利，包括选举权、被选举权、表决权等；非成员股东通常只享有收益分配权，不享有选举权和被选举权。至于表决权，实践层面与法规层面存在一定差异，法规的任意性规范事实上成为了实践的“强制性规定”。非成员股东呼唤治理身份和治理权利，以期通过参与治理获取财产性利益；而成员股东担忧非成员股东为逐利而参与高风险经营活动，故通过排除其选举权和被选举权的方式否定其治理身份，事实上亦排除了其表决权，从而避免对农村集体经济组织法人的社区性造成冲击。

农村集体经济组织法人内部治理困境的根源

农村集体经济组织法人的内部治理存在“两化”与“两矛盾”的实践困境，那么造成这种实践困境的原因是什么？本文认为，可以从外部关系与内部关系两方面考察：在外部关系上，考察农村集体产权制度改革对农村集体经济组织法人内部治理的影响；在内部关系上，考察农村集体经济组织法人自身的实际情况。

（一）农村集体产权制度改革的负外部性

农村集体经济组织法人的内部治理存在治理机构形骸化与法人章程形式化的“两化”问题，而这两大难题的形成原因与农村集体产权制度改革的负外部性特征不无关系。这种负外部性特征具体表现在以下方面：

第一，改革推动的外部性和农民主体的被动性。农村集体产权制度改革从试点到推广，政府力量自上而下的推动发挥着重要作用。在宏观上，政府力量推动改革，可以保证改革的基本方向。而在微观上，政府力量对农村集体经济组织法人内部治理的作用有限，且这种作用主要表现为外部监督。由于农村集体经济组织法人自身缺乏足够的改革动力，所以法人设立后往往侧重于在形式上建立完整的治理结构，对内部治理机构是否运转、如何运转则重视不够。在此情形下，由于利益驱动机制不完善，部分地区的农民也不关心农村集体经济组织法人内部治理机构是否运转，所以法人章程形式化较为普遍。

第二，改革对象的泛化和经营性资产的扩大解释。根据中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《集体产权改革意见》），农村集体产权制度改革的对象主要是有经营性资产的农村，但由于对经营性资产的范围界定存在认识偏差，所以实践中改革对象出现了泛化。在实践中，经营性资产的范围可以包括集体统一经营的资源性资产、土地征收补偿款的集体份额、部分具有市场价值的非经营性资产等。此外，个别地区进一步将“统一经营”扩大解释，认为已经承包到户的土地可以通过农户自愿上交的方式实现“统一经营”。同时，“经营”方式追求市场化，并存在一定的程序瑕疵，如土地用途变更为建设用地时缺少必要的土地用途转用审批程序等。简言之，集体经营性资产和“统一经营”的扩大解释导致改革对象泛化，而这种泛化使得部分缺乏改革基础或者改革基础不足的农村集体经济组织，只能完成形式上的法人设立，难以进一步实现实质上的法人治理。

第三，村委会替代治理和既有治理路径依赖。村委会替代治理是指设立农村集体经济组织法人后，由于人员交叉任职和既有经济发展的良好现状，村委会仍然行使经济职能，并通过决策提议的方式引导治理。在此情形下，村干部和成员都习惯既有集体经济的治理模式，并认为既有治理路径可以持续发展，无需变更。因此，设立农村集体经济组织法人成为应付改革要求的做法，治理机构的建立和章程的制定、实施、监督等以成本最小化或虚无化为导向，治理机构形骸化与法人章程形式化的出现也就不难理解。

（二）农村集体经济组织法人制度设计的理念偏差

农村集体经济组织法人的内部治理，存在治理方向市场化与集体化的矛盾、成员股东治理专业水平低与非成员股东治理缺位的矛盾。这两个矛盾关系的形成与农村集体经济组织法人的制度设计存在紧密联系，这种紧密联系具体表现在以下方面：

第一， 农村集体经济组织法人的治理目标。农村集体经济组织法人的治理目标是维系集体所有制核心地位和集体经济发展壮大基础上的成员财产权益增长，但实践中，部分地区的农村集体经济组织法人的治理目标存在过度市场化的倾向。其主要原因在于：其一，集体经济发展情况良好，成员收益分配的稳定性较好，无论是经营管理者还是成员都对集体经济发展的既有路径充满信心，从而忽视了潜在的市场风险。其二，集体经济发展现状不佳，成员迫切希望取得即时的收益，经营管理者则需要客观的经济增长来获取考核绩效和未来的晋升路径，从而使集体资产的经营管理定位滑向营利，而非保值基础上的增值。

简言之，市场经济的逐利本质冲击了农村传统的社会结构和价值理念，导致农村市场从相对封闭向相对开放转化，而农村集体经济组织法人的经营管理者和成员缺乏应对市场负面效应的理性，从而在法人治理目标的选择上出现了认识误区，将市场化而非集体化作为首要的治理选择。实际上，农村集体经济组织法人的治理目标首先在于保障集体利益，尤其是在当前阶段，政府财政尚无法全面覆盖农村，其他村级组织的有序运转和农村公共产品的提供都需要农村集体经济组织法人发挥作用。治理方向的市场化选择和非成员股东的治理需求具有一定合理性，但是这种市场化选择和治理需求可能会产生负面效应大于正面效应的局面，如社会资本的逐利性导致集体利益被攫取、成员个人利益无法保障等，需要谨慎对待。

退一步讲，实践中的农村集体经济组织法人尚难以实现成员股东的治理参与和发展的可持续性，其内部治理机制的完善需要较长的发展周期，此时贸然将治理方向确定为市场化和允许非成员股东参与治理，可能会产生农村集体经济组织法人的治理目标偏差导致的治理无序现象。此外，部分地区的农村集体经济组织法人中存在通过转让方式或者出资方式取得集体资产股份或者一般股份的非成员股东，如广东、浙江等。相应地，非成员股东可以分为两大类：一是基于继承人身份取得集体资产股份的非成员；二是基于投资或者其他利益对价的方式取得一般股份的非成员。虽然上述两类非成员股东的实际权利主要表现为收益分配权，但是二者的权利预期与治理意愿不同。基于继承取得集体资产股份的非成员股东往往只关注结果，而忽略农村集体经济组织法人的治理和经营管理情况；而基于投资或者其他利益对价方式取得一般股份的非成员股东与此相反，其希望通过参与内部治理提高集体收益。简单排除非成员股东治理权利且忽略不同主体权利义务关系的做法，并非贯彻“保底”治理目标的妥当选择。当前阶段缺乏规避风险、激励成员的有效路径，排除非成员股东治理的做法只是一种权宜之计。

第二，农村集体经济组织法人的功能定位。《乡村振兴促进法》第3条明确了乡村的特有功能，即粮食安全保障、生态环境保护和优秀传统文化传承。农村集体经济组织法人作为乡村治理的重要主体，理应担负起实现上述乡村功能的责任。但是，市场化代表的高收益表象和非成员股东对保障个人权益的治理要求，容易迷惑农村集体经济组织法人及其成员，从而导致农村集体经济组织法人功能定位的偏差。农村集体经济组织法人的市场化是有限的市场化，这种有限一方面源于其承担的社会功能，另一方面源于其特别法人地位对设立目的的要求。农村集体经济组织法人的市场化并不意味着其与一般企业进行同等的市场竞争，其市场化的集中表现在于农村产权要素的合理开放，尤其是具有稀缺性、垄断性等属性的农村产权的适度开放。

换言之，农村集体经济组织法人的市场化表达不在于单纯成为市场主体或者参与市场经营活动，而在于农村产权市场的有序、合理开放。基于农村集体经济组织法人市场化的特殊性，非成员股东要求参与特别法人内部治理，尤其是要求享有表决权、选举权和被选举权，并不符合农村集体经济组织法人有限市场化的特点，也不能满足农村集体经济组织法人发挥乡村功能的要求。非成员股东通常具有户籍非在地性、生产生活异地性、单纯逐利性等特点，其要求参与治理的目的在于保障个人财产权益，而这种特点和目的决定了其难以同意农村集体经济组织法人优先实现社会功能和乡村功能目标的收益分配规则，从而产生了非成员股东呼唤治理权利与农村集体经济组织法人优先保障特定功能实现之间的矛盾。

第三，农村集体经济组织法人的价值理念。农村集体经济组织法人内部治理应当遵循成员平等的价值理念。与公司法强调股东平等原则不同，农村集体经济组织法人中成员资格与股东资格分离的事实决定了成员平等原则与股东平等原则的差异，即成员平等原则表现为本集体经济组织成员在成员资格、成员治理权利等方面的形式平等，而股东平等原则集中表现为差异化资本基础上避免中小股东权益受损的实质追求。换言之，成员平等原则由于成员资格的平等而呈现出“平等对待”基础上的主体平等，并进而表现出成员治理的民主性；而股东平等原则出于调适大股东与中小股东、创始股东与公众股东之间的关系而呈现出“平等结果”的价值导向，并进而表现出股东治理的资本性。因此，农村集体经济组织法人市场化与集体化的方向矛盾、成员股东与非成员股东的治理矛盾，实质都在于如何理解成员平等原则。不同逻辑基础上的理论推理，自然得出相异的推论结果。所谓市场化的治理方向与非成员股东的治理需求，都是股东平等原则的延伸结论，而股东平等原则并不适用于农村集体经济组织这类特别法人。股东平等原则体现资本民主，而资本民主的意义在于保护“大资本”利益基础上的“小资本”利益协调，“小资本”的保护方向在于防止被“大资本”侵害。显然，这种追求效率优先、被动防御式的治理方向与确保公平优先、主动保护式的成员民主治理存在根本不同。同时，农村集体经济组织法人的特别性要求农村集体经济组织法人遵循成员平等原则，在保障集体利益优先的基础上，实现成员资格的平等享有、收益分配的公平。

农村集体经济组织法人内部治理的改革路径

农村集体经济组织法人的内部治理困境存在多方面原因，但是通过上述两个视角的考察，基本可以明晰内部治理困境的产生根源：如何理解特别性基础上的农村集体经济组织法人的治理方向与发展路径，并借此实现集体资产保值增值的资产管理目的与集体财产权益、成员财产权益协同增长的集体发展目的。通过上文对内部治理困境的原因探究，本文认为，可以从“化外为内”与“以特为基”两个方向突破。

（一）“化外为内”：激活农民主体的治理动力

在税费改革后，农村社会的结构特征发生了很大变化，传统的“熟人社会”底色产生裂痕，并呈现出“半熟人社会”的特征，即地方性共识破裂后乡村行动逻辑的陌生化、理性化和异质化。在这种半熟人社会中，农村集体经济组织法人内部治理需要找寻农民集体行动逻辑的基点，而非在外部力量强势干预或者推动下探寻治理路径。本文认为，外部力量的转化方案在于“化外为内”，具体包括以下内容：

第一，创新利益联结机制，明确治理机构运转和章程实施的积极意义。在实践中，部分地区提供了利益联结机制的思路，即将成员股东参与农村集体经济组织法人内部治理与收益分配联结，内部治理参与度高，收益分配数额就高。例如，浙江省平湖市探索了“股份+积分”的收益分配方案，根据成员参与集体事务的情况决定相应的“积分”增减，而“积分”分配的收益额度原则上不超过当年度收益分配总额的20%，从而形成了激励成员参与治理与保障成员收益并行的良好治理效果。

第二，重建农民共同体的认知共识，深化权利义务对等的法律理念。改革推动的外部性容易造成农民成员以权利为导向的认知偏差。因此，完善农村集体经济组织法人的治理机制需要纠正这种认知偏差，明确农民成员享受权利的同时应当履行义务，如农民成员在监督治理机构运转的同时，应当执行治理机构的决议和履行章程规定的义务等。

第三，探索集体资产尤其是经营性资产的保值增值路径，重视外部资源转化为内生动力的现实条件。在解释上，折股量化的目标资产是否扩张至资源性资产（包括集体统一经营的资源性资产、自愿请求托管的分配到户的承包地或者宅基地等）、非经营性资产（包括具有经济价值的、可转化为经济价值的集体资产），实质在于农村集体经济组织法人如何选择集体经济的发展方向。如果其选择市场化的营利方案，那么折股量化的目标资产扩张似乎不难理解；如果其选择保值增值的保守方案，那么折股量化的目标资产扩张则有超出“经营性”概念范畴之虞，是一种论理解释的异化。根据《集体产权改革意见》以及党的十八大以来涉农改革的具体措施，集体资产的分类改革和分类实施已经成为既定政策和改革实践的共识，部分地区将改革对象泛化的原因，在于混淆了集体资产分类改革和分类实施的准确含义，或者意图借机确立农村集体经济组织的法人地位而忽视了改革对象的具体情况。坚持改革政策的原初意旨，凝聚改革实践的普遍共识，集体资产的规范解释应当是狭义的经营性资产，不包括非经营性资产。在此认识前提下，外部政府资源输入和社会资本利用的内生动力路径才有意义。外部政府资源输入的转化路径是塑造集体承接政府资源的能力，并借此机会形成集体可持续发展的经营管理方式；社会资本利用的转化路径是集体利益与社会资本的合作机制，通过社会资本的技术、资金、管理等方面的优势塑造“集体—资本”合作发展的稳定模式。

简言之，“化外为内”改革方案的核心在农村集体经济组织法人内部。一方面，通过利益联结机制与地方性共识的构建调动农民成员的改革积极性，化解改革的负外部性效应产生的治理机构形骸化、法人章程形式化问题。另一方面，通过挖掘集体资产保值增值的内生逻辑与外部资源的转化利用，破解利益联结机制之“利益”不足或者地方性共识之“共识”基础不牢的难题，并由此形成农民成员与农村集体经济组织法人之间的良性互动关系，促进内部治理机制的完善。

（二）“以特为基”：明晰特别法人的治理方向

温铁军教授曾指出，我国农地产权制度的初始配置是政治制度变迁的结果。在此路径依赖的前提下，市场经济因素的融入必须坚持集体所有制的核心地位和底线思维。那么，集体所有制的核心地位和底线思维如何体现？就农村集体经济组织的法人化而言，首先在于坚持立法上已经确立的特别法人定位，其次在于明晰农村集体经济组织法人参与市场经济的治理目标，最后在于适度预留制度空间，赋予部分农村集体经济组织法人向真正市场主体转型的权利。

首先，在农村集体经济组织法人内部治理中，要坚持其特别法人地位。第一，形式上确立农村集体经济组织的特别法人资格，落实农村集体经济组织的法人证书制度。从实践来看，农村集体经济组织名义上取得了特别法人资格，但实际上部分地区的农村集体经济组织仍然没有取得特别法人证书。农业农村部关于农村集体经济组织的登记赋码系统解决了农村集体经济组织的“身份证”问题，但是没有取得“身份证”的农村集体经济组织是否可以称为特别法人，则存在疑问。因此，强调形式上确立农村集体经济组织的特别法人地位与“身份证”的关联，并非没有意义，其意义一方面在于农村集体经济组织特别法人资格的取得与公示，另一方面在于表明农村集体经济组织法人取得与市场主体平等的交易身份与地位。第二，坚持农村集体经济组织法人的社区性，区分成员与股东，明确成员的社区性与股东的适度开放性。所谓成员特指成员股东，而股东特指非成员股东。由于成员资格与集体资产股权配置的紧密关系，农村集体经济组织的社区性传导至成员股东，使成员股东也具有了社区性。至于非成员股东，通常囿于成员资格的缺失而被限制了部分治理权利，或者因具体权利与股权取得方式、权利内容约定的紧密关系取得收益分配权，从而实现农村集体经济组织法人的社区性与适度开放性的平衡。第三，农村集体经济组织法人在农业农村部门登记，并受其监督管理。农村集体经济组织法人在登记机关、监督管理方面异于公司、农民专业合作社等经济组织，不应当在市场监管部门登记。这种制度预设的目的便在于坚持其特别法人地位，防止市场化因素的不利冲击。

其次，在特别法人地位明晰后，农村集体经济组织如何参与市场经济与如何市场化应当区分来看。前者的定位在于农村集体经济组织特别法人属性的维持，而后者实际上存在将农村集体经济组织法人当作营利法人过渡阶段的倾向。基于此，实现农村集体经济组织法人的治理目标应当采取如下做法：第一，坚持农村基本经营制度。无论当前阶段，还是未来较长时期，乡村功能首先在于保障国家粮食安全，而作为集体经济基本载体的农村集体经济组织法人必然承担此项功能。在此前提下，农村集体经济组织法人参与市场经济就是要坚定和维护农业基本盘，保障国家粮食安全，从而消解市场化与集体化的矛盾。

第二， 严守非经营性资产管护制度的法律底线。《集体产权改革意见》指明了集体资产分类改革的思路，其中非经营性资产应当实行统一运行管护制度。部分地区片面追求经济利益和向成员分红的即时效应，存在将校舍、养老院等公益性质的集体资产转化为经营性资产的做法。无论是校舍还是养老院，抑或其他公益性质的集体资产，都在一定程度上承担着维护农村社区稳定和保障农民福祉的功能，彰显着集体所有制的优势，不应擅自变更性质、突破底线。

第三，坚持集体资产股权管理的相对社区性。所谓相对社区性，即允许非成员基于股权继承或者受让而取得股东资格。传统上，集体资产股权管理的社区性源于集体资产的公有性和农村集体经济组织法人的社区性，但这是一种绝对的社区性，而绝对的社区性等同于封闭性，这种理论预设并不符合实际情况。党的十八大以来的涉农改革都强调赋予农民更多的财产性权益，如土地经营权的对外流转、宅基地使用权的适度流转等，集体资产股权作为一种财产性权益，其价值的扩大与社区性的程度存在紧密联系。允许集体资产股权管理的适度开放，就是遵循既有改革的政策逻辑，赋予农民更多的财产性权益。

最后，农村集体经济组织法人如何参与市场经济，不能以简单化的线性思维作出一刀切的制度设计，应当区分不同地区集体经济发展的实际情况，允许部分有需要、有条件的农村集体经济组织法人进行适当探索。

第一， 赋予农村集体经济组织法人治理结构选择的自治权。治理结构属于法人的自治事务，通过法律强制干预的方式设定治理结构，可能与部分地区的实际情况不相适应。如何设计科学、合理的治理结构，并通过治理结构达成法人治理目标，或许农村集体经济组织法人及其成员更有发言权。

第二， 允许农村集体经济组织法人通过合作、入股等方式参与市场竞争。对农村集体经济组织法人参与市场竞争的担忧，并非阻碍农村集体经济组织法人参与市场竞争的合理理由。在以合作、入股等方式参与市场竞争时，农村集体经济组织法人通常享有规避风险的两张底牌，即保底收益与有限责任。保底收益可以保障农村集体经济组织法人的底线利益，避免收益不足导致公共事务支出不足；有限责任可以避免农村集体经济组织法人的责任泛化，防止产生新的集体债务而导致集体经济的倒退。

第三，允许农村集体经济组织法人新设公司。在承认农村集体经济组织法人具有有限市场主体地位的前提下，市场主体会对其能否承担市场风险和相应法律责任产生怀疑。为此，有需要且有条件的农村集体经济组织法人可以通过新设公司的方式参与市场竞争，从而规避市场主体对自身有限市场主体地位的担忧，并激活相关农村产权要素市场的活力和价值。

简言之，“以特为基”改革方案的关注点在于农村集体经济组织法人的特别性，一方面，通过坚持特别法人的法律制度逻辑，区分如何参与市场经济与如何市场化之间的差异，纠正农村集体经济组织法人制度设计的个别偏颇，进而明晰治理方向上有限市场化与以成员股东治理为基础的理念；另一方面，通过适度灵活的制度设计，避免限制部分农村集体经济组织法人的差异化治理探索，从而明晰农村集体经济组织法人的不同类型及其差别化治理的理念。

结语

在乡村振兴战略实施的大背景下，农村集体经济组织法人作为组织振兴的关键一环，对乡村功能的实现具有重要意义。而乡村功能的实现，有赖于农村集体经济组织法人内部治理机制的科学、合理、顺畅。通过探究农村集体经济组织法人内部治理的实践困境，可以明晰其在治理机构运转、章程实施、治理方向和治理主体等方面存在的制度障碍。这种制度障碍形成的原因主要在于改革的负外部性效应和制度设计的个别偏颇，相应地，农村集体经济组织法人内部治理的困境可以从“化外为内”和“以特为基”两个方向进行突破。“化外为内”不仅仅强调将外部力量转化为内部治理动力，而且重视转化机制的可行性和转化后内部治理的可持续性；“以特为基”则通过强调农村集体经济组织的特别法人定位，厘清其治理方向和治理目标，并在相应治理方向和治理目标下分类实现特别法人的制度功能和集体经济发展的改革目标。