“领导交办的事”: 地方官场转运的一个非线性事变｜文化纵横(下）_风闻

********▍********五、“领导交办的事”的政治激励

“领导交办的事”作为领导重视的、岗位工作之外的事务，具有较强的政治任务属性，其内含的激励政治性也较强。承担该类事情的工作人员更可能获得领导认可、得到更多的成长以及拥有更多晋升流动的机会，这些都是正向的政治激励。当然，“领导交办的事”内含的激励也带有一定负向效应和不确定性。

（一）获得更多的成长

对于单位年轻工作人员来说，得到各方面能力的增长，在工作中有成就感和获得感，本身就是一种内在激励和动力。而工作能力又是晋升流动、提拔重用的基础条件，在“熟人社会”性质较浓的单位，工作能力在政治激励中扮演的角色更为重要。调查发现，做领导交办的事非常锻炼人。首先是领导直接交办事情，既要聆听领导的思路，站在领导的角度思考问题，办事过程和办结之后还要向领导汇报，再听领导的反馈意见。这样一来一往，办事本身就成了聆听领导教诲和指导的过程。

**其次是跟领导亲近了，不仅在具体做事上受到教育，领导还会把做人、为官、处世的经验传授给领办事情的人。领办的事情多了，聆听教诲的次数多了，也就受到了领导的言传身教。甚至领导的工作风格都被潜移默化地转化为下属的工作风格。**领导还会专门找经常领办事情的工作人员谈话，掌握他们的思想动态，把脉他们存在的问题，讨论解决的办法，这对于有成长焦虑和困惑的年轻公务员来说大有裨益。

再次是领导交办事情的特性，决定了每办完一件事情都会得到一次成长。领导交办事情时，只会把想法说个大概，不会手把手地教人怎么把事情做好，这就必须由领办人自己领会和把握领导的意图，然后按照领导想要的结果把事情办好。那么，每做一件事情都是对思维方式和工作方法的一次锤炼。

**复次是有机会跟着领导向更大的领导学习。京郊某县法制办的沈科长就介绍说，他们法制办主任只要上政府开讨论问题的会，就会带上他们办的三个年轻人。**他开始在接触县领导的时候，还十分胆怯。讨论问题的时候，县领导还会点他们几个年轻人发言。这样胆量和发言都练出来了，自信心提升了。更大的领导站位不同，思考的问题层次就不同，这也需要他们站在县长的位置去琢磨体会。这种机会多了，他们思考问题的层次也提高了。

**最后是领办的事情多，工作量就大，多次做不重复的事情需要的不仅是体力，更重要的是脑力，要翻阅资料和推敲问题，因此会发生量变到质变的转变。也就是事情做多了，能力就提高了。**沈科长举自己的例子说，他这两年跟随法制办主任做了大量岗位工作之外的事情，不是法制办主任交办下来的事情，就是跟着法制办主任做县政府交办的事情，这些事情都与岗位工作无关，每一件事情都是从零做起，而且“看着是在做县里的事，实际上思考的是国家的事”。因此，这些事情做多了，他知道的就多了，学习到的东西也多了，甚至能感觉到自己在飞速进步。他总结说，两年时间差不多做了五年的工作量，其中岗位工作花三分的力气，另外七分用于完成领导派的活。正是领导派的活让他的工作量大增，同时也让他快速成长。所以他很乐意做这些额外的事情。

（二）得到更多的认可

**在体制内，晋升流动是最大的政治激励。单位工作人员能够晋升流动的一个重要前提是，获得单位主要领导的认可。**对于单位中层及以下职务，单位主要领导有决定权，而对于单位中层领导再往上晋升流动，单位主要领导则有建议权和推荐权。总之，单位工作人员的晋升流动，都要经过单位主要领导这一道“关卡”。因此，单位主要领导的关注、认可和赏识，是对单位工作人员最重要的激励之一。每个单位都有一定的人数，但是能被领导选中、成为领办事情的人却是少数，因此被遴选本身就意味着领导的认可。它既是对自己态度、能力和为人处世的认可，也是对过往工作的认可。**受访的基层干部声称，“领导关注就多干，不关注就只干本职工作”。**工作人员在领办事情之后，也会经常获得领导直接的表扬和肯定。相比于评优、评奖等正式制度激励，领导的认可虽然是非正式的，但却是直接的、面对面的，甚至是多频次的，会给予工作人员更多的工作动力。

**被领导认可和重视，跟领导走得近，会直接提高工作人员在单位的政治地位。**经常领办领导事情的人、被领导器重的人，往往被认为是领导身边的“红人”。因此不乏一些在体制内已没有上升机会的人，因为领导交办了事情而焕发出新的动力。比如，京郊某县司法局38岁的刘科长，过去很长时间在乡镇司法所工作，对晋升流动的追求已不那么热心，正常上下班之余，最大的爱好是垂钓。新领导上任后将他调回司法局，并委以重任。尽管没考虑过升职，还要做大量“领导交办的事”，又不再有时间垂钓，但是他仍然很卖力地干活。用他的话来说就是：“领导很关键，安排你在这个位置，就要做好，如果领导不重视，就不来了。”

（三）拥有更多的机会

受访的基层单位工作人员称，“单位同事的评价是一部分，单位领导的评价最重要”。承接领导交办的事情，领导会给更多的压担子锻炼的机会，进入单位着力培养的干部序列。**一方面，领办人给领导干了额外的活，有功劳也有苦劳。**与其他没有领办任务的人相比，他们干活的量要多些，多劳多得，领导自然要有所表示。如果跟只干岗位工作的人得到的一样，就不再有人干额外的活了。另一方面，跟领导近距离、多频次接触，更容易受到领导的关注和关心，也便于领导掌握他们的家庭情况、工作状况、能力状况、思想状况、胜任什么工作等，当有干部调整机会、适合岗位以及学习培训机会时，领导自然更容易想到这些人。

如果单位领导经常带着领办事情的工作人员一起干活、开会的话，后者也容易受到其他重要单位或更大领导的关注。京郊某县法制办的沈科长在我们9月份调查期间，就被县委组织部相中，要借调他一年时间。相对于法制办来说，组织部的平台更大、机会更多。**而同样在我们调查的4月份，法制办同样经常领办事情的杨科长被县长看中，很快借调到县政府办工作，直接服务于县级领导，机会和行情被认为是“**看涨”的。

（四）内含负向激励

当然，“领导交办的事”所内含的激励也有一定的负向效果，表现在以下几个方面：

一是“领导****交办的事”中的政治激励具有不确定性。“领导交办的事”是非制度性的事务，不像岗位工作那样有专门的制度化的配套激励措施，因此具有非制度性和不确定性。尤其是在晋升流动方面的激励，不确定性最大。比如，**领导还没有来得及提拔重用领办事情的工作人员就调离了单位，“一朝天子一朝臣”，新任领导一般不会提拔重用前任领导身边的“红人”，甚至会边缘化他们。**后者要想被提拔重用就得重复过去与前任领导的关系，获得新任领导的信任，积极承担新任领导交办的事情。

**二是可能造成单位工作人员“劳逸不均”现象，“忙的人忙死，闲的人闲死”。**经常领办事情的人属于“忙的人”，领导交办事情下来，这些人既不太推三阻四，又能把事情办妥，从而容易获得领导信任，领导的事情就会习惯性地落到他们头上。而那些领导交办了事情不愿意做，以各种理由推脱，或者做了也做不好，领导还要花更多时间纠错的人，领导就不会再交办事情给他们，他们就可能属于单位比较闲的人。

**三是“领导交办的事”是额外的事情，要占用工作人员额外的时间和精力。**因为“领导交办的事”工作量大，挤占了工作人员的休息和社交时间。在对单位领办人的访谈中了解到，尽管他们对领导交办的事情较为积极，也可能获得了应有的激励，但有时候私下也抱怨，也需要情绪排解。他们也想着“要是只干份内的事就好了”。有些事情，领导交办下来，如果有明确指向是哪个部门、科室的话，他们也会尽量推出去，而不是二话不说就揽下来自己干。如果指向不明确，他们最多向领导反映一下，一看领导态度不对，就不说话了，老实领活去干。

前述京郊某县司法局1982年出生的刘科长被领导重用之后，做职责范围之外的事情就多了。他说以前在司法所工作的时候，周末都用来陪孩子和父母、给父母做饭，其余空闲时间则外出钓鱼。承担了“领导交办的事”之后，就没有那么多自己支配的时间了：几乎不再垂钓了；以前每个周末都陪孩子父母，现在只能每月陪一次；以前早上七点起床，现在五点半就得起床了。他爱人为此也有抱怨，说官没升高，钱也没多挣，尽力而为就行了。

与在企业工作相比，在基层单位工作，考勤制度执行得较为宽松和人性化，也不会强行要求加班。这对于那些只从事岗位工作的工作人员来说，家庭生活可以较为正常、完整。他们如果有小孩接送，可以推迟上班和提早下班。京郊某县司法局有个80后女科长，之前在上海微软法务部工作，十几年前月薪就达到了两万元。后来回老家考了公务员，做岗位工作尽职尽责，业务水平较高。2018年县法制办借调她一段时间，法制办主任对她的工作很认可，想把她留下来。但是因为法制办领导交办的事情太多，工作太忙，要天天加班，使她无法照顾到家庭。她说就是为了不过天天加班的生活，才从微软辞职的。因此，尽管法制办机会多，但她还是选择回到司法局做她的业务工作。

********▍********六、结论与讨论

（一）部门缝隙、注意力分配与政治任务

**在县级政府及基层单位内部，之所以存在大量“领导交办的事”，与“部门缝隙”有较大的关系。**所谓“部门缝隙”是指，传统政府组织以科层制和专业分工为原则，在有能力管理复杂、专业的问题的同时，其部门界限和功能分割也导致了政府职能上的四分五裂、职责重复和无效劳动，造成管理的割裂化、碎片化等问题。**部门缝隙在县域治理中导致了以下后果：一是容易带来政出多门、目标分散、集体行动困境等问题，进而可能肢解县级党委政府的整体任务；二是各部门围绕各自的职责开展工作，部门间呈现出各司其职、各负其责和相互竞争、相互推诿的关系，使得一些新问题和缺乏明显归类、无法定性的事务处于无人管的状态，造成县域治理的真空地带。这些由部门缝隙带来、被撇在专业部门之外的治理事务被称为“剩余事务”，**它们具有综合性、复杂性等特点，既存在于县级党委政府中，也大量出现在基层单位内部。

在县级党委政府层面，县级主要领导根据其注意力分配会遴选出一些重要的“剩余事务”，通过临时机构进行运动式治理。这些“剩余事务”因为会影响县域治理的局部或全局工作，因而被县级主要领导关注和遴选，成为县级党委政府阶段性的中心工作，具有较强的政治任务性质。还有一些“剩余事务”因为具有规模性、规律性和长期性特点，承接这些事务的临时机构可能会固定下来成为常设机构，对它们进行常规治理，如城市执法领域承担执法“剩余事务”的城管部门。在基层单位内部，各科室、岗位之间的分工虽然没有党政部门之间大，相互之间利益竞争性也没有那么强，但是仍然存在“部门缝隙”问题，使得一些事务无法配置到具体的科室或岗位。那么，单位主要领导就要遴选出一些重要的事务交给某个人或多人来具体完成。在乡镇，一些特别重要的“剩余事务”可能会设立临时机构来处理，但在县级部门内部则很少设立临时机构，这些事务一般由主要领导指定人员承担。

对于“剩余事务”，无论是交给临时机构，还是指定具体个人，都是通过将责任明晰化、具体化，以弥补专业分割、利益竞争和推诿扯皮的科层弊病，使事务得到集中和整体处理。由于这些事务是领导注意力分配较为集中的事情，具有较强的政治任务性质，承担这些事务的个人会得到较强的政治激励。在基层单位内部，“领导交办****的事”就是被领导遴选出来的重要的“剩余事务”，因此给予其配套的激励是强政治激励。

（二）基层单位人事激励机制及其逻辑

在基层单位内部，不同科室、岗位之间的工作无论是在数量、要求、重要性、难易程度等方面，还是工作所需要的方式、方法、手段、资源等方面都存在较大差别，难以通过统一指标进行量化而达到可比较性和可评价性。比如在乡镇，信访办的工作与民政办的工作、党政办的工作与财政所的工作都不存在可比性，乡镇就难以用同一个标准对各站办所的工作进行比较和评价。即是说，岗位工作因为具有较大的差异性，乡镇无法对各站办所的工作进行优劣差等的区分，乡镇党委书记也就难以通过岗位工作来评判工作人员的工作表现。

**“领导交办的事”虽然也各有差异，但是工作人员有没有承担、承担了多少，在单位领导那里是很清楚的。因为难以量化区分岗位工作，那么单位领导就会将岗位工作视作是同质同量的工作，而将是否承担、承担多少“领导交办的事”作为评判工作人员的标准。**一是因为“领导交办的事”是额外的事情，做了该类工作的人在工作量上要超过只做岗位工作的人，他们即便没有功劳也有苦劳。二是“领导交办的事”是领导关注和重视的事情，做该类事情是为领导和单位分忧解难，领办事情的人会得到领导的认可。三是承接“领导交办的事”的人，在综合能力上会得到提高，获得单位的公认。这样，与只做岗位工作的人相比，被领导交办事情的人既获得了领导的认可和支持，也有群众基础，在单位评先评优中他们就会脱颖而出，领导提拔重用他们也会较为服众，而不会带来普遍的不公平感。

**那么，在基层单位里，在岗位工作与“领导交办的事”之间就存在一个弹性空间。单位工作人员可以只做岗位工作，而对“领导交办的事”不热心，这样并不触犯规章制度，领导也不能拿他们怎么样，只是他们难以获得领导的关注和认可。**有的人则二者兼顾，既做好岗位工作，又积极领办“领导交办的事”，在二者之间来回穿梭。他们付出的是大量的时间和精力，得到的是领导的关心和重视。因此，在基层单位，岗位工作是工作人员的基础工作，只要占据岗位的人都要履职尽责，它是评判工作人员工作情况的基础条件。做好了岗位工作，意味着“合格”。而“领导交办的事”则是评判工作人员工作情况的附加条件，只有满足了该条件的人才能获得提拔重用。

中国的干部流动有两种流动形式，分别是栽培式流动和竞争式流动，且栽培式流动先于竞争式流动，被栽培者首先要进入栽培晋升管道中，然后被栽培者之间再开展基于职务历练、经验积累、相关政绩等方面的竞争，胜出者获得晋升。那么，从基层干部成长轨迹来看，从政的起点是要进入本单位干部培养序列，也就是要进入单位领导的视野。这样就得在单位表现积极、有抢眼的地方，以承担“领导交办的事”，从而被领导纳入单位着力培养的干部序列，进而才能占据单位的中层岗位，与其他干部一同竞争更高的级别和位置。在乡镇或县级部门，中层干部要晋升为副科级干部，无论是在本单位晋升还是提拔到其他单位，都需要本单位主要领导的推荐和认可。因此，基层单位中层干部要获得更多的培养和晋升的机会，依然需要积极承担“领导交办的事”。

（三）“领导交办的事”内在机理的解释力

“领导交办的事”作为基层单位人事激励机制中的一个重要变量，同时也是基层单位常见的政治社会现象，其蕴含的道理可以使我们更清晰地认识和解释下列问题：

**一是在基层单位什么才是“积极上进”。做好了岗位工作，只能被认为是“尽本分”，还不能称为“积极上进”。**只有在做好岗位工作的基础之上，又承担了“领导交办的事”的人，才是积极上进的人。在乡镇调查时，经常听乡镇领导提到，一个乡镇真正“干活”的就那么几个人，说的就是能够被调动起来做“领导交办的事”的人在乡镇属于少数，大部分人只做岗位工作。因此，在基层单位内，所谓积极性是指能够被领导调动起来做岗位工作之外的事情的属性。

**二是为什么与领导走得近的人容易被提拔重用。****对于该问题有两个层面的解释：一个是社会认知层面的解释，也就是所谓“关系逻辑”的解释，****认为跟领导有工作关系、私人关系是提拔重用的根本条件；另一个是领导关注度的解释，认为与领导走得近，容易获得领导的关注和了解，也有更多在领导面前表现的机会。**比如在县两办、组织部等单位工作的人，直接服务于县级主要领导，这些单位也被认为是容易“出干部”的地方。这两个解释看到了一些方面，但是也遮蔽了一些重要信息，即与领导走得近的人做了多少“领导交办的事”，他们的能力得到了多大的锻炼。也就是说，与领导走得近的人既有能力，又做了事，领导还了解他们的情况，他们被提拔重用的概率自然就大。

**三是为什么领导会妥善安置身边的人。领导身边的人如办公室人员、秘书、司机等，是做“领导交办的事”最多的人。**办公室人员等做领导交办的公事较多，秘书、司机等则既要做领导交办的公事，也要做领导交办的私事。这些人承担领导交办的事，为领导分忧解难，支持领导的工作，是领导担任领导职务、开展工作、实现意志所离不开的人，他们可谓劳苦功高。如果这些人都没有获得提拔重用，或得到较好的安置，那么领导就难以在单位中建立权威，获得单位工作人员的忠诚，也就难以用晋升流动等方式进行人事激励，进而就不会有人积极响应“领导交办的事”，也就没有人给领导干活。所以，对身边人的安置如何，直接影响到领导在单位的形象和评价。

**四是为什么基层体制还有较大的活力。一方面，在基层单位，用承担“领导交办的事”作为工作人员工作优劣差等的评判标准，作为提拔重用的重要条件，是基层工作绩效评估难以科学化的情况下相对公平的方式。**它激励工作人员，要想获得领导认可和器重，得到更多的成长和进步机会，那就多承担岗位工作之外领导交办的事情。即，在基层单位，尽管影响提拔重用的因素较多、较复杂，但是被提拔重用的人一般都得满足有能力、态度好、积极上进等条件，这种人事激励机制对普通工作人员有较大的激励效应。**另一方面，“领导交办的事”是没有法定配套资源也没有固定流程的工作，需要工作人员自行调动资源去解决，这会激发他们的积极性、主动性和创造性。**总之，“领导交办的事”有较强的正向激励的效应，在一定程度上激活了体制资源，并根据事务的性质充分调动和合理配置了人力资源，实现人事激励与治理事务相匹配。

（四）本项研究的理论创见及不足

**学界主流的关于中国基层人事激励的研究主要集中在两条路径上，分别是科层制路径和关系主义路径。**前者强调在西方科层制组织中，对公务人员的评价不以种族、家庭背景、个性、职务、与领导关系等为标准，而是以制度章程为准则客观评价；同时，工作人员的晋升流动、提拔重用根据的是他们的工作业绩和实际经验。因此，科层制采用的是后致角色的选人用人标准，它既能将社会中许多精英人士选拔进科层组织中，又能够极大地调动组织成员的积极性，从而保证科层组织持续的创造力。研究者普遍认为，西方科层制中人事激励机制体现了合理和公平的价值取向。然而，中国的科层制组织有自身的文化特点，“关系”“熟人社会”“庇护主义”“地方势力”等前致因素不可避免地会渗透进科层组织之中，并一定程度上影响其运作。

于是，有学者从“中国式关系主义”切入，重点讨论了关系在基层干部晋升流动中扮演的角色，认为基层干部晋升由“明”和“潜”两套规则所决定，且以“关系”、“人情”、利益等非正式、非制度化的“潜规则”支配着干部晋升的真实逻辑。有学者在考察中国城市国有企业的权力结构和制度运作的基础上，发现中国体制内广泛存在“有原则的任人唯亲”和“工具性庇护—依附关系”。还有实证研究表明，由于镶嵌于差序格局的社会关系中，基层政府无法将公共规则抽象化、一般化，从而激发了基层干部晋升中包括情感性关系、混合性关系、工具性关系在内的关系运作，基层干部晋升的速度与其同权力支配者的关系强度成正相关。关系主义路径将基层的晋升流动主要归结为关系运作，但问题是：如果“关系”的作用是决定性乃至唯一的，那么，如何理解中国体制自上而下仍然具有较强的组织动员能力和创新创造活力？

科层制路径在规范意义上讨论中国基层人事激励，因有对比而容易看到问题，但也可能遮蔽中国经验的独特之处和积极因素。关系主义路径则较为狭隘地理解和强调“关系”，对基层人事激励更多地怀揣“局外人”想象。本项研究依循治理任务性质的路径，从基层实践经验出发，发现了中国基层单位内部有别于西方科层制和中国关系主义的特殊但普遍的人事激励机制。这种激励机制是非制度化的，但又不止于关系主义的，它主要与治理事务联系在一起，治理事务的性质不同，激励的类型和强度就会有差异。与行政事务配套的是弱政治激励，而与政治任务相匹配的是强政治激励。行政事务与政治任务并非相互分割、一成不变，而是会适时相互转化，转化之后激励措施也会随之改变。这种转化既与治理事务本身发展的逻辑有关系，也与主要领导注意力分配有关系。主要领导关注较多的事务或问题，其政治任务的属性就较强，配套的政治激励也就较强。

**以上分析表明，中国基层人事激励机制既不完全遵循西方科层制逻辑，又与中国关系主义逻辑有一定距离，**它交揉了事本主义和人格化的特征，是制度(结构)与主体(行动者)互动所形成的实践机制和半制度化安排。一方面，该人事激励机制以治理事务或问题为基准，具有较强的针对性、导向性和规定性；另一方面，主要领导对治理事务或问题的遴选及评价有较大的自主空间，使该人事激励带有较强的灵活性、适应性和人格烙印。这一发现，突破了中国人事激励研究中刚性的、格式化的科层主义和裙带的、庇护的关系主义的非此即彼的二元对立。

基于以上分析，本文主要的贡献在于提出了一个分析基层单位激励机制的新视角，并试图将“领导交办的事”学术化，阐释其内在机理，以便于后续进一步的研究。当然，作为一项尝试性研究，本文存在着明显的不足之处，包括多经验叙述而学理分析不够、多平面展开而缺乏立体呈现、多归纳总结而理论提升不充分等。本文抛砖引玉，期待后续对该问题有更深入的探讨。