拜登能否“重建美好未来”？_风闻

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2021年11月15日，拜登政府国内政策规划的重要一环——基础设施法案（infrastructure bill）成功获得两党支持，转化为法律。然而，民主党人的胜利并未延续，其国内经济议程的另一环——重建美好未来法案（Build Back Better Act）则陷入了尴尬的僵局之中。在目前50-50的参议院格局下，由于来自西弗吉尼亚州的民主党温和派参议员乔·曼钦（Joe Manchin）在经过多轮协商后拒绝与白宫“统一立场”、甚至明确表示其反对态度，因此该法案将很难在短期内通过参议院。同时，本年度中期选举在即，在拜登可能成为“跛脚鸭”总统的预期之下，重建美好未来法案的未来将面临更多不确定性。本文旨在梳理重建美好未来法案的内容与相关争议，并分析这一法案可能的前景与影响。

图片来源：Getty Images

一、BBB法案如何“重建美好未来”？

作为拜登经济议程的重要组成部分，重建美好未来框架的核心在于重建作为美国经济发展中流砥柱的中产阶级，即扭转近年来财富流向顶尖富豪、挤压工薪家庭生存空间的局面。按照拜登政府的规划，BBB框架将有助于美国实现其气候目标的道路，创造数以百万计的高薪工作岗位，使更多美国人加入并留在劳动力群体之中，并从底层和中层出发促进经济发展。在这个宏观的框架之下，该法案主要着眼于以下三个维度：首先，BBB法案将对美国的家庭提供更多支持。按照拜登政府的构想，BBB法案将为所有3-4岁的儿童提供免费的学前教育、扩大政府对儿童抚养的投资、为美国老年人和残疾人提供负担得起的高质量护理、提供12周的带薪家庭假并向3900万户家庭提供每个儿童最多3600美元的税收优惠。其次，BBB法案致力于完善美国的医疗体系。重建美好未来框架将降低处方药价格，通过降低准入资格等方式扩大医疗保险（Medicare）和医疗补助（Medicaid）的覆盖范围，加强患者保护与平价医疗法案(Affordable Care Act)，为900万美国人降低保费。最后，与传统加强社会安全网的社会政策不同，BBB法案将环境保护与应对气候变化置于关键位置，致力于在2050年之前实现净零排放(net zero)。BBB法案将通过提供大量的消费者退税和税收抵免，降低中产阶级家庭转向清洁能源和电气化的成本；同时，该法案将大力促进美国清洁能源技术与产业的发展，以此提供更多高质量就业岗位，进一步推动经济发展。

尽管BBB法案仍存在诸多无法覆盖到的地方，如无法保证美国实现全民医保、无法解决学生贷款高企的问题，同时民主党党内进步派与环保人士认为这一改革仍不够有力，但该法案仍不失为一项野心勃勃的一揽子政策方案，兼具社会、经济、医疗和气候变化等方面政策。然而，一个关键的问题在于，支撑这一庞大计划资金从何而来？按照拜登政府的规划，年收入低于40万美元的人不会因此多交一分钱的税，其开支主要由税收改革承担，通过废除特朗普时代的减税政策、恢复遗产税、将公司税率从21%提高到26%等一系列措施，迫使大型公司与最富裕阶层承担更多的责任。

二、BBB法案的正反两面

同任何改革方案一样，“重建美好未来”法案有其支持者也有激烈的批评者。在众议院通过该法案后， Morning Consult/Politico的民意调查发现，47%的登记选民支持该法案，同时40%的人反对该法案。NPR/Marist在11月30日至12月6日进行的一项民意调查结果与此类似，41%的成年人支持该法案，34%的人表示反对。致力于推动环保议程、完善社会安全网的BBB法案并未获得民众压倒性的支持。

支持这项政策的人认为，BBB作为一项面向未来的投资计划，其较高的投资回报率足以覆盖其成本。就家庭维度而言，与其他发达国家相比，美国对需要托儿服务的父母提供的帮助可谓微乎其微：家长们平均每年要花1.5万美元才能在有执照的日托中心得到一个名额，而低收入人群往往只能转向非正规的托儿服务，或者为了避免托儿费用而退出劳动力市场。因此，向抚养子女的低收入家庭提供更优质的学前教育、儿童保育服务并为其提供税收优惠，不仅将大大减少儿童贫困，同时也有助于较贫困的儿童成长为更加健康、更加具有生产力的成年人。

气候维度而言，BBB法案也能够重新构建更有利于应对气候变化的经济格局，缓解多种形式的环境污染，进而降低因环境致病、死亡的可能性。BBB政策的支持者认为，就长期而言，BBB法案将通过为美国家庭创造数百万个就业机会、降低成本和减税，促进一个更加公平、可持续的经济；在此过程中，获得的健康与人力资本收益将有助于提升长期经济发展能力，最终自行抵消当前的财政负担，并缓解长期通胀压力。笔者认为，与传统的收益-支出评估方案相比，这种观点将政策所能够带来的隐形且长期的福利纳入了讨论范围，有助于对BBB方案做出更加公允且切合实际的评价。

然而，政策的反对者同样能够给出诸多理由。其一是BBB法案的庞大开支：据国会预算办公室(CBO)估计，即便对富人增加税收，重建美好未来法案这项耗资1.8万亿美元的支出计划仍将在未来10年增加3670亿美元的预算赤字，宽松的财政政策对通货膨胀的影响更是难以估计。

其二，也有人对家庭政策设计本身提出了质疑。由于任何福利政策都有断点，这就形成了所谓的福利悬崖（benefit cliff）。即，收入略超过该门槛的家庭却将损失数万元的补贴；双职工家庭中同时，福利政策将推升托儿服务所需要的开销，进一步加剧了这部分家庭的困境。对于环保法案的质疑声同样存在，部分保守主义者认为以过快的速度推广新能源将在一定程度上降低电网的稳定性与可靠性。

其三，日落立法（Sunset Legislation）的存在也成为反对者攻击的一个靶子。所谓的“日落法案”指的是立法机关对授权立法的时间加以限制，明确法案每一项将有一个到期日期，届时政客们可以决定是否延长该法案。由于拜登政府对于日落法案的灵活使用（例如，该法案将增加的儿童税收抵免延长一年，而提供普及学前教育和儿童保育资金的提案将持续6年），BBB法案的总体成本得以压缩到10年约2万亿美元。但若法案一旦推行，部分政策将不可避免地由临时政策转变为长期政策，进而加重财政负担：无党派组织“负责任的联邦预算委员会”（The Committee for a Responsible Federal Budget）认为，如果所有的临时措施都延长的话，将花费4.8万亿美元。就结果而言，BBB的实际成本都将远超拜登政府的宣传。

一言以蔽之，支持该项法案的人更多着眼于BBB法案对于美国未来的正面效应，而反对该法案的人更多着眼于BBB法案对于现在的负面影响。双方的着眼点不同，导致谈判与对话趋于停滞。

三、BBB将何去何从？

去年11月时，众议院以220-213的微弱优势通过了“重建美好未来”法案，但这一具有较强进步色彩的改革方案并未如民主党人的预期一样，于2021年年末通过参议院。政治阻力不仅来源于共和党，也来源于民主党内相对保守的参议员。目前，在50位共和党参议员一致反对的情况下，拜登只有争取到所有50位民主党参议员的支持，并借助副总统哈里斯的破冰票（tie-breaker），才能勉强达到51对50的相对多数，进而通过预算和解程序（Budget reconciliation）令该法案得以实施。即，每一位民主党参议员都拥有对该法案的“一票否决权”。在与白宫进行了数月的谈判后，来自于西弗吉尼亚州的民主党温和派参议员乔·曼钦于12月在福克斯新闻上公开表示，他拒绝支持重建美好未来法案。尽管曼钦此举是基于其所属州西弗吉尼亚州的整体利益（该州以传统能源为经济支柱之一，而BBB法案致力于用新能源替代传统能源），而非国家利益，但在目前的参议院格局下，曼钦与来自亚利桑那州的克里斯滕·塞内玛 （Kyrsten Sinema）两位较保守的参议员却有能力左右拜登重大议程的命运。

图片来源：Matt Wuerker/POLITICO

尽管曼钦的“背叛”行为对重建美好未来法案构成了致命一击，但拜登政府并不打算就此宣告BBB法案的死刑。据路透社报道，白宫正在谋求重置BBB法案，并就精简版法案重新展开党内协商。根据协商结果的不同，BBB将面临三种可能结局：

（1） 无疾而终：

尽管拜登政府试图一碗水端平，同时协调以曼钦与为首的党内保守派，以及以桑德斯等人为首的党内进步派，但白宫在两派之间“走钢丝”的行为无疑是有风险的——若双方始终拒绝沟通与让步并保持强硬态度，则在中期选举前达成修正版BBB方案的可能性将微乎其微。然而，民主党的中期选举选情同样不容乐观：一方面，执政党在中期选举中往往处于被动地位，自杜鲁门时代以来，总统所属政党在其任期内的第一次中期选举中平均会失去29个众议院席位，且今年共和党只需要增加5个席位就能赢回众议院；另一方面，考虑到拜登不断下滑的支持率以及2021年弗吉尼亚州与新泽西州的选情，民主党在参议院的多数党地位同样岌岌可危。一旦民主党失去国会多数党的地位，则重建美好未来法案通过参议院的可能性将变得更加微乎其微。

（2） 精简规模：

然而，让BBB法案无疾而终并不符合大部分民主党人的利益。CBS News和YouGov周日公布的一项关于拜登总统执政第一年的民意调查中，24%的受访者表示，如果BBB法案获得通过，他们对拜登的表现的看法将会改善。同理，重建美好未来框架作为2020年拜登竞选纲领的关键部分，其失败等同于拜登无法兑现其竞选时的承诺，进而使得民主党在中期选举时将面临更加不利的局面。因此，一些民主党战略家认为，民主党目前最好的选择并非将曼钦妖魔化，而是与曼钦合作，起草一份他能够支持的BBB方案，然后推进该提案。民主党进步派最初构想的方案约耗资6万亿美元，经过不断妥协与让步，BBB方案的规模不断缩减，先后降至3.5万亿与目前的不到2万亿。据路透社报道，修改后的法案或将进一步缩减带薪探亲假、普及学前教育和家庭医疗等社会保障项目的支出规模，或者缩小适用范围，如对儿童税收抵免和其他社会安全网措施施加更严格的收入上限，从而满足党内保守派的要求。

（3） 议程分解：

除缩减规模之外，部分民主党人还建议将BBB法案拆分成几个部分来挽救局面。尽管令一个包罗万象的一揽子计划获得通过是困难的，但若将BBB法案按照其不同维度进行分解，并令更受民众欢迎、能够凝聚党内共识的几项条款通过，不仅能极大减轻民主党当前面临的压力，同时也能避免中期选举的不利局面。来自弗吉尼亚州的民主党参议员蒂姆·凯恩（Tim Kaine）认为，拜登政府提出的“重建美好未来”法案已死，但与教育、儿童抚养相关的核心议程将最终获得通过。Morning Consult/Politico的民调结果显示，当受访人被要求选择五项最重要的条款时，排名前五的条款中有四项与医疗健康相关。76%的登记选民支持为老年人和残疾人提供家庭医疗补助，同时71%的登记选民支持协商处方药价格。如果白宫选择“搁置争议”，大力推进能够凝聚党内甚至两党共识的医疗议程，显然有助于打破当前的僵局。

 弥合党内分歧固然困难，但中期选举前夕，多数民主党议员同样不愿因立法阻滞而导致选情惨淡。笔者认为，拜登政府将议程进行分解，令最受欢迎的政策在国会获批是最有可能的做法。

四、结语

重建美好未来法案作为拜登竞选纲领的一部分，其走向将对本年度的中期选举产生不小的影响：若BBB法案无疾而终，则将使得民主党内分歧进一步扩大化，从而打击选民对拜登与民主党的信心；而若民主党能够通过妥协，至少争取部分受欢迎的议程得以通过参议院，则能够在一定程度上挽回当前的颓势。拜登能否如愿“重建美好未来”，将在很大程度上取决于民主党内能否真正达成共识。

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【23】   E. D. Jeremy Dillon, Nick Sobczyk, George Cahlink, “What’s ahead for ‘Build Back Better’: 4 scenarios”, E&E NEWS, Jan 3, 2022, https://www.eenews.net/articles/whats-ahead-for-build-back-better-4-scenarios/

【24】   C. CADELAGO, “With Biden’s signature legislation stalled, Democrats stare into political void”, POLITICO, Jan 14, 2022, https://www.politico.com/news/2022/01/14/dems-2022-build-back-better-527096