郑州7.20特大暴雨灾害调查报告点名的形式主义，是否已成为基层政府的“画像”？_风闻

编者按

近日，国务院常务会议审议通过河南郑州“7.20”特大暴雨灾害调查报告。报告中指出，“灾害面前没有发挥统一领导作用、存在形式主义、官僚主义问题“，引发热烈讨论。此外，在西安疫情防控、返乡政策中，形式主义、官僚主义也成为公众讨论的高频词汇。形式主义是否已经成为基层政府的画像，其内在动因是什么？值得我们进一步分析和探讨。《探索与争鸣》曾于2019年第11期组织专题，讨论基层治理中的形式主义及其破解问题。本公众号特推出此组文章，供读者思考。

彭勃 | 上海交通大学国际与公共事务学院教授

赵吉 | 上海交通大学国际与公共事务学院博士生

基层治理中的形式主义是政府治理创新和学术研究共同关注的焦点。当前关于形式主义的分析，多集中于官僚体制的内在弊端、政府公职人员的政治思想、职业操守和行为激励等角度，而对形式主义产生的制度背景与必然性研究不足。为了解释基层形式主义产生的体制性原因，本文将立足于中国大国治理的特殊情境，从制度方面解释形式主义发生的机理，为有效解决形式主义问题提供科学有效的学理支撑。

形式主义的病理分析

形式主义弊端始终是困扰中外科层制运行的一个普遍性问题，也是国家治理需要解决的关键性难题。它不仅影响公共治理的实际绩效，也经常显著拉低公众对政府管理的满意度和认同感。当前我国正在推动政府治理重心向基层下移的变革，管理资源与权力向基层倾斜的力度不断加大。在这一场旨在着力改善治理绩效，提升民众满意度的变革中，基层治理中的形式主义问题却不降反升。中央将 2019 年确定为“基层减负年”，明确强调要解决困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。此中，各地通过明文规定、会议动员、制度改进等一系列举措试图破解形式主义的困扰。虽然取得了不少成绩，但是这一想象并未得到根本遏制，甚至存在着以形式主义对付形式主义的情况。事实表明，形式主义产生的内在动能依旧存在，需要在科学研究的基础上给出准确对策，有效治疗基层治理中的形式主义弊病。

诚然，个体动机是分析形式主义的一个重要维度，形式主义问题与各级官员的政治思想、职业素养和道德水平密切相关。但是，形式主义仍然有其体制性成因。基于官僚科层制的决策情境、认知规律、行为选择等，形式主义的发生存在一定的必然性。从公共治理机制的角度剖析其机理和内在动因，有助于在某种程度上挣脱形式主义困扰。

由于官僚科层制的认知误区和行为偏差，官僚科层制之中存在着形式主义的内在惯性。因此， 形式主义与官僚主义往往结伴而行。当官僚科层制面对复杂化的治理问题时，这种弊端则更为加重。**基层治理由于贴近民众，公共事务种类更为庞杂，更加碎片化，并且表现出更强的偶发性、不确定性和突变性特征，即常常面临着社会多元性、制度复杂性和科学知识的不确定性导致的复杂问题。**由于这些复杂问题具有非结构化、交叉跨界和长期性的特征，过于追求程序化、分工、效率的科层制，难以适用于基层复杂性问题的解决。

由于治理复杂性表现为不确定性、模糊性、复杂因果关系等特征，基于理性主义思维的官僚科层制无法直接应对复杂化的治理对象，需要通过各种方式寻求复杂化治理的解决方案。在此过程中，形式主义各种做法的弊端就开始显现。这具体表现为 :第一，在不确定性之中寻找确定性 ;第二，在模糊性之中追求清晰化 ;第三，以单一和单向的因果关系替代多样和多向化的复杂因果关系。归结到认识论和哲学的层面，形式主义问题的产生可以归溯到以下几个层面，分别是主观认识与客观经验、抽象表征与具象实质以及局部与整体的关系等。

1. 形式裁剪事实。形式基于人类的理性认识，但理性认识与客观经验之间永远存在差距。如果理性认识与客观经验之间缺乏充分循环往复和沟通，就会造成主观认识裁剪客观实际，用形式去替代内容的治理病态。例如基层治理中不少“伪创新”现象，由于停留在概念创新和口号翻新的水平，这种不产生实际效应的虚假创新是一种标准的形式主义病态。

2. 手段遮蔽目标。治理手段本来应当始终针对明确的治理目标，但是在基层治理的实践中，治理目标本身具有多面性和综合性，很难完整地实现治理目标，对治理绩效进行清晰评估同样很困难。在此困境中，当自上而下的绩效监控机制不断强化，就会以手段的评价替代目标的评估。

3. 局部超越整体。局部与整体的矛盾关系体现在时空两个维度之上。在时间上表现为短期目标和长远目标的关系，在空间上表现为治理项目与整体目标之间的关系。局部超越整体的形式主义现象，表现为追求当前利益而牺牲长远利益，片面关注某些局部性工作而忽略整体治理绩效等。

以折叠型治理应对复杂性问题

针对大国基层治理的复杂性困境，中国古代的传统做法是“皇权不下乡”和“统而不治”。即保持统一的思想渗透和思想统领，维持自上而下的政治专制。而在具体的基层事务管理中，将治理权委托给基层社会精英。在大一统的政治专制框架内，又允许地方实质上的自治。这一设计将朝廷无法应对的基层治理复杂性和不确定性，打包折叠进入地方自治的框架内，为基层社会秩序奠定了基础，构成了折叠型治理的传统形态。折叠型治理将基层问题的解决纳入地方自治的“匣子”内，治理的复杂性被折叠起来。地方精英承担复杂性治理任务，基于地方性知识和治理智慧，综合运用文化、道德、情感等治理资源和手段，将治理复杂性消化在地方自治之中。而对于国家而言，基层治理的复杂性被折叠起来，简单化约为地方自治的制度安排。运用比较简单明了和清晰的手段，国家实现了对基层的简约化和间架化治理。

基层复杂性问题的治理折叠，对于弹性且有效地处理基层复杂性问题起到了积极作用。折叠型治理的实质在于，将复杂性问题和多重性目标糅合起来，以整体打包的方式委托给基层治理主体，进而实现简约化处理，以及简单化清晰化评估与监控机制。在长时期的实践中，我国逐步形成了适配折叠型治理的科层组织形态，衍生出特征鲜明的纵向府际机制，重塑了基层政府的行为逻辑。

折叠型治理不仅是一种理念创设，更是一种结构性制度安排。为了将基层复杂问题折叠起来，权力体系从组织逻辑、运作机制再到行为方式都进行了系统性调适。在对基层复杂性难题的折叠型治理中，权力体系对基层治理往往只关注关键性的结果，并进行清晰鲜明的目标引导。而在治理过程中给予地方探索和灵活变通空间，以有效因地制宜处理辖区公共事务，成就了处理基层复杂性难题的大国智慧。

从折叠型治理到科层压力型治理的转变

进入21世纪以来，中国基层治理面临的环境与目标发生了巨大的变化，折叠型治理模式已经不能适应新的时代要求。官僚科层制以更大的力度，自上而下地介入基层治理空间，改变了折叠型治理的生存环境。治理折叠在一定程度上被拆解展开，折叠型治理逐步向科层压力型治理转变。在新的治理模式之下，控制工具、激励机制和创新环境等都发生了重要的变化。

折叠型治理向科层压力型治理模式转变，基层治理的组织逻辑、运作机制、行为方式都发生了显著变化，由“折叠”向“拆解展开”的演变过程，为形式主义产生提供了土壤。

第一，科层压力型治理使得基层治理目标与任务复杂化，解构了发包制的组织运作模式。由于科层直接面对复杂性难题，科层制治理风格不能适应基层治理需求。如基层复杂性难题的解决，需要足够的人力、财力、物力以及时间，比如老旧小区的设施修复、社区社会组织的孵化培育、志愿者队伍建设等，都需要筹集资源以及较长的组织动员的时间周期。但科层制突出时效性导向，导致经常通过通报督察等形式催促基层完成达标任务。为了免于问责追究或横向评比竞争的压力，基层则被迫通过回避突出问题，编撰空洞文字材料等方式应对上级。由于复杂性问题难以解决，上级通常会通过会议、台账、调研走访记录等形式对下级进行考察，使得对工作形式的考察代替了实际治理效果的评估。这导致基层复杂性问题依然如故，表面化、短期化和仪式化的伪治理现象开始出现。

第二，科层压力型治理加剧了具体的监督、考核与控制，增加了基层治理的行政成本和负担。一方面，为实现考核控制的精细化，政府往往偏好“数目字”管理，推崇对量化评估手段和现代信息技术的施用。社区事务中各种条线部门设置的电子系统缺乏有效整合，繁多的电子化记录徒增了基层治理的任务。这些过密化的技术发展只会增加数字技术的形式合理性 , 增加治理成本 ,而不能增加数字的实质合理性 , 也不能对治理绩效做出更多的边际优化。由于关键性考核指标的应用不当，出现以偏概全、指鹿为马的窘境，指标的改善不会带来治理绩效的改观，甚至会诱导出基层治理的面子工程与形象工程。如重视新媒体平台点击量、视频制作包装，注重通过具有显示度的方式展现社区工作。这些形式主义现象与基层治理的实效相去甚远，过度迎合科层考核往往会忽视群众满意度。另一方面，上级政府对下考核通常以书面考核、答辩考核、现场考核等方式进行。书面考核方式往往重视数据与材料堆砌，答辩考核往往注重现场效果，实际上无法准确辨别和衡量基层治理情况。

第三，科层压力型治理对基层社区事务的深度介入与控制，削弱了基层治理的自主性空间。由于统一的科层式管理与基层治理地方性知识之间存在矛盾，自上而下施加的统一管理与制式化的任务要求，使科层权力体系与基层治理之间模糊的缓冲地带被打破，基层治理的自主性减弱，因地制宜与灵活弹性的探索空间受到挤压。各地基层治理环境差异巨大，强行一把标尺量到底的横向比较方式，易挫伤基层治理主体的积极性，并造成社区治理的悬浮化。面对强大的科层压力，基层治理单元不具备反馈、沟通与协调的能力。为实现避责，在不能完成任务与考核要求时，积极的情形是基层往往会选择用亮点遮掩短板，夸大实际效果等方式应对 ;在消极的情形下，基层往往会选择拼凑材料、会议落实、痕迹证明等方式避责。

形式主义的生成逻辑与类型分析

如上所述，从科层体制与府际关系的角度看，形式主义问题源于不同的科层动力机制。随着科层权力对基层治理的影响力不断加强，科层制的内在弊端逐渐显现在基层治理之中。官僚制形成的强大权威结构，能够轻而易举地控制基层。当上级缺乏具体的专门知识时，工具主义会逐渐盛行，治理手段开始超越治理目标。面对基层的复杂性难题，上级往往因缺乏最及时和最真实的信息，在工具理性的主导下仍然选择模式化的执行手段、控制手段与评估手段，治理难以取得实效。同时，纵向科层压力和横向的竞争压力，导致基层形式化的策略应对。可以说，形式主义的生成根源主要是工具理性思维在科层体系纵向监督压力与横向竞争压力的机制作用下，被放大、异化进而导致偏离与失控现象。

纵向的督查压力与横向的竞争压力是基层治理主体面临的不同压力模式，对基层治理行为造成巨大影响。另一方面，不同性质的基层治理复杂性，也是影响基层治理行为选择的重要诱因。基层治理的复杂性体现为两种情况 :一种是治理任务规模巨大，需要投入大量精力与资源，因治理的海量规模而产生的形式主义应对问题 ;另一种是治理行为的难度较大，不少治理对象具有不可治理性，同时基层现有技术与能力的限制，也难以保质完成预期目标，即因项目难度而产生的形式主义。两种不同的压力机制和两种不同类型的治理复杂化之间交叉影响，滋生出不同类型的形式主义。

按照科层纵向督查压力与横向竞争压力两种动因，结合治理规模和项目难度两种复杂性，可以将形式主义现象分为具有不同机制和特征的四大类型，分别为文牍主义、程序主义、亮点工程与中游策略。

第一，文牍主义型形式主义。文牍主义的产生主要是迫于上级政府对基层的监督压力，往往是基层被迫选择的形式主义。在具体治理过程中，文牍主义主要产生在治理任务繁多庞杂的领域。典型表现是上级政府考核社区工作往往根据填写的各类台账、电子表格等，以“写到说到”代替做到，以数字的增长或改观替代治理成效。文牍主义脱离基层治理实际，以文件落实文件，以文件应对要求，造成治理空转，明显脱离群众与社区治理实际。

第二，程序主义型形式主义。由于科层间的纵向督查压力，上级政府对基层会按照各种规章制度进行频繁检查。尤其是对于一些关键性议题或运动式、“攻坚式”的治理任务，由于治理难度大，上层压力大，上级政府会通过调研、检查、评比等方式进行监督。而权力体系中条线部门众多，各条线牵头的治理任务众多，频繁的各类检查与调研会严重扰乱基层治理的日常节奏。基层在被动接受考核与监督的同时，也会为寻求避责而选择形式化的应对。

第三，亮点工程型形式主义。在横向的竞争压力加大的情况下，对于治理规模较大或难以全面铺开的事务，基层往往会选择制造亮点的方式获取竞争优势。比如建立社区食堂、社区活动中心等工程中，就通常选择在“点”上开展，而无法在面上铺开。亮点工程型形式主义造成大量的翻新式创新和形式化创新等行为，耗费基层大量的精力与资源，为了打造亮点效应，往往会脱离实际地追求“高、大、上”，强化形象工程。甚至出现为了打造亮点，忽视基础工作和短板建设，基层治理的注意力分配和决策优先顺序相当不合理。

第四，中游策略型形式主义。这类形式主义的产生，同样是不同基层治理单位的横向竞争压力所导致的，是一种基层主动选择的竞争型形式主义。对于项目难度较高、治理行为难于开展的领域，迫于横向的竞争压力，基层治理中往往选择“不争先”“唯恐后”的中游策略。如在推进垃圾分类等具有高难度的社区事务中，社区往往不会率先进行尝试，但又会极力避免掉队。尤其是在各类社区评比中会对达到一定标准的社区给予“授牌”，而一旦部分社区率先拿到各种资格或者荣誉之后，其他社区也会动用各种资源努力追平。我们以前司空见惯的争先赛，演变为“恐后”的比赛。

整体来看，折叠型治理向科层压力型治理的演变过程中，触发了形式主义现象的上升。科层制在运作中本身就可能导致绩效不佳、权力过多、压制个体等现象，而形式主义现象则将科层制的内在弊端更加凸显出来。不同类型的形式主义现象对于基层治理的影响程度不尽相同。按照科层制的经典理论来看，科层制除了表现出一种金字塔型的纵向的等级权力结构 , 通过按照控制幅度设定组织层次的结构性特征以外，还主要表现在效率、专业分工、权责法定等方面有其自身特性。为此，我们从行政科层内部的三个方面与评价基层治理的核心指标群众满意度入手，作为衡量四种类型形式主义影响的重要维度。

从表 可以看出，四种类型的形式主义都在一定程度上导致了治理效率低下。文牍主义型形式主义由于存在各种痕迹管理对基层的过度干预，对基层治理单元内部的有效分工产生严重影响，并且各种文件落实、工作汇报、电子办公任务都以科层压力传导，常冲破法定的基层治理要求与规则。过多的行政事务挤占了基层为群众服务的精力与时间，严重影响群众满意度。程序主义型形式主义也存在科层体系对基层治理的干预，在效率、专业化分工和法定职权与规则等方面对基层治理产生负面影响。但是，上级政府对基层的检查与调研，往往不会影响人民群众的满意度，甚至成为基层得到上级政府重视的证明。亮点工程型形式主义是基层治理主体基于竞争压力的行为，基层在探索创新打造亮点中，往往更为重视各种法律与政策规定的约束，在既有政策法规的框架内进行创新，且社区中的亮点工程通常也能够直接服务到部分辖区居民从而得到好评。但是，由于亮点工程中的高度选择性治理风格，忽视基层治理中的顽疾，影响了社区治理总体绩效的实现。同时，为打造亮点而进行的临时性任务分配，也会妨碍社区的科学分工。在中游策略型形式主义中，选择“中游策略”的行为，不会对社区工作造成更为严重的冲击，但是竞争的激励机制不再发挥作用，创新治理和改善治理绩效的动能明显不足。需要说明的是，本文关于形式主义的类型划分，是通过对形式主义现象归纳和标签化的方式进行的，具有理想类型的特征基层实际的形式主义往往是多种类型并存。本文对形式主义现象进行类型化分析，目的在于解释类型形式主义的生成机理，并寻找可行的破解之道。

展望：基层形式主义的破解之路

面对基层治理的高度复杂性，折叠型治理的设计具有很强的合理性和实用性。自上而下的秩序与监控，与自下而上的自主性与活力之间达成了动态平衡。但是这种平衡由于国家治理的雄心与抱负而被打破。随着官僚科层制介入程度的提升，治理折叠被拆解展开，官僚科层制需要直接面对复杂性难题。随着科层制的扩张，形式化的手段成为“保证”治理效果的办法，各种形式主义现象开始不断滋生。

在当前新的时代背景下，基层治理从折叠型治理向科层压力型治理模式的变迁，导致基层治理暴露在两重影响之下，分别是治理对象的复杂性以及治理主体的外在压力。治理复杂性表现为治理规模与治理难度，外在压力表现为纵向督查压力与横向竞争压力。在双重因素的交叉影响之下，基层形式主义开始上升并形成四种不同类型。寻求基层形式主义的破解之道，不仅需要在基层治理主体的思想和认识水平上着力，还需要分析其体制机制的成因，在形式主义的产生动因和制度环境上多做文章。在当前的各种力量“下沉”和强化基层的创新实践中，需要合理评估科层压力型治理模式所产生的消极影响。在基层的治理折叠被拆解展开之后，需要考虑如何防范基层复杂性的外溢问题。面对新时期公共治理和服务的高要求，需要重新认识治理折叠在当前的合理性与功效。总之，科学的创新实践不是让折叠型治理完全让位于科层压力型治理，更不是简单地拆解展开治理折叠，而是寻求后者在新环境中最为合适的生存样态。

基于这一考虑，未来的研究首先应当关注基层治理体系维度。在推进治理重心下移、责任下移的同时，应同步实现权力与资源的下移，保障基层治理能够根据实际情况因地制宜、因时制宜、因事制宜，保有一定限度的自由裁量权。通过多元主体参与协作性管理解决基层治理中的复杂性问题。既要破除对基层的简单科层化管理，同时也要避免陷入碎片化分权的境地。其次，应当重视基层治理的组织平台创新问题。通过平台创新，为国家和基层社会的充分互动提供空间，实现国家与社会的双向嵌入，使国家自主治理能力与社会活力形成相互支撑。再次，应当重视基层治理的评价技术变革，采取战略性评估替代策略性评估，以综合治理绩效替代单一指标评估，应采取多元化评估替代单一评估；有效推进基层治理的体系变革，应谋求“以上考下”与“以下考上”方式相结合。最后，在根本的思想认识层面，需要尊重实践理性和地方知识的地位。正如美国著名社会学家詹姆斯 ·C. 斯科特所言，治理的模糊性和复杂性，要求我们更加关注地方性的实践知识，即“米提斯”。相对于科学化和理性化的技术知识，实践知识来源于人类的经验，在认识复杂社会实践和规律中反而显得更为有效。