为什么学不起上海——疫情当下的基层困境_风闻

文 | 刘梦龙

随着春运的开启，新一年的疫情防控又到了最严峻的时刻。如大家所知，在当前的疫情防控中，各地陆续出了不少问题。当前防疫所暴露的出的很多问题，不是防疫才有的，而是长期的历史积弊。顺便也针对如今网络上颇有市场的如”上海等发达地区搞精准防控，不搞全民测核酸，值得全国学习”之类的论调来讨论下，这里面本质问题在哪，以及为什么上海做法不应该推广到一般地区。

现在的大背景是过去那种烈火烹油的快速发展期已经结束，各个领域都进入了要啃骨头的攻坚深水区。随着高速增长转变为高质量增长，大家所熟悉的传统发展路径与随之而来的传统治理方式都已经难以为继。相对应的，就是中央挟空前的威望和力度，锐意进取，不断整顿，地方则在艰难磨合新型的彼此关系，而基层承受了转型期的极大压力，已经摇摇欲坠。疫情，作为黑天鹅，固然极大激化了这种转型压力，但说到底也只是把原来就有的问题强行逼到我们面前。

为什么我们很多地方的抗疫在最近暴露出很多问题，说到底，疫情已经发展到第三年了，**但大多数地方在防疫上还是喜欢一厢情愿地搞刚刚好，或者说叫最低限度的准备，这当然容易被疫情击穿。**我们举一个例子，疫情发展到今天，防疫预案各地都很完备了，参考吸收了很多一线的经验。但从历次的疫情来看，一切没有实际运作过的预案，无论多完善都是会出问题的。而许多地方依然没有实打实进行了全民参与的大规模防疫演练。不要说群众，干部自己都不知道出事要去哪里，做什么。像某些地方，压力一大罢工的健康码，就是典型的刚好够用产物。

这种情形，不是疫情以来才有的，更多是一种积习难改，是我们典型传统地方社会治理的惯性。我们的地方行政，长久以来，总是在追求效费比，恨不得把政府当做公司来运营。最直接的体现，很多地方的安全生产，社会管理，有投入没产出的领域，往往都是能糊弄则糊弄，老想着小钱办大事，平时应付了事，不出事情不解决，一切等出事再说，硬生生把本应强势的各种监察管理岗位逼成了极度弱势的背锅岗位。长此以往，就形成了我们的很多地方干部赌性坚强，在面对新冠时也本能的选择赌一把，甚至想赚一把。只是新冠疫情是不讲政治，又难以掩盖，才往往导致了一捅就穿的难堪局面。

当然，随着国家督促体系的不断完善，尤其是新冠疫情的不可控性，这种赌，很多地方的领导干部心里也是没数的。但他们选择的不是加大投入，夯实基础，而是玩起了各种推卸责任的把戏。通过繁琐又不切实际的重复劳动，这些中层领导既显示了自己的重视，又把责任一层层加码推给了下级，而这又进一步加剧了基层抗疫工作的消极怠工，混乱低效。

疫情是一个加速剂，把原来已经非常严重的治理积弊逼到人们面前。实事求是的说，近年来，一边是基层减负的响亮口号，一边是全方位的基层高压态势，给人的感觉，就是越治理，形式主义和官僚主义反而越严重。这样的情形，不能怪在疫情身上，更不会像某些人一厢情愿的幻想，没有疫情就恢复旧观，天下太平了。而是随着大环境的变化，中央治理体系改革进入深水区，过去的地方与中央生态已经维持不下去了。如今，地方已经没有太好的应对办法，在不知所措的情况下，只能尽自己所能的不断加码。

近几年来，中央治理和过去有了极大差异，学界有人称之为模糊化治理。过去，中央治理地方，主要依靠指标式的治理，你不管难不难，合不合实际，他都有一个明确的数字指标，做得到你就去做，做不到，你就去编，想做得好，你就去加码。如今，典型像扶贫、宅改等领域，往往以一种任务式的命令下达，他给你一个任务底线，就像两不愁三保障，具体的指标要由地方配套落实。而中央不断强化的则是在落实过程中的监督，特别是垂直化监管，直接下到一线。

**随着我国从高数量增长转为高质量增长，一改过去那种唯指标论是有其必要的。但在这个转型过程中，地方是很难受的，过去的平衡被中央带头揭破了。**表面上，地方获得了一定的自由度，但越来越严格的监督，过去用来应付中央的旧办法越来越不管用。地方常常摸不清中央的路数，它想做好，但不知道好的边界在哪里。只能靠过去的惯性，难免无限加码，出现大规模的浮夸风，大跃进，这几乎是一种官僚主义的本能。

类似防疫这种那些欠账多，成本高的领域，过去往往靠赌，靠瞒，如今在中央的三令五申下，各地在近年来确实是进步了，投入了不少资源，但务虚逐利的行政惯性还是根深蒂固。而越来越严峻的经济形势，本就有限的资源越发收紧，结果就是声势大，雨点小，看似严厉的运动，真正落到基层，往往就停留在纸面上。

平时，我们常常觉得中央好，地方不好。好像社会主义的成分都体现在中央大政上，而地方更像开公司一样，更加看重实际利益。中央看地方个个都像套取资金，阳奉阴违的货色，但在地方看来，就是中央清贵，财政拿大头，做事得好名声，拿地方干出来的功劳给自己进步，脏活累活都留给地方，吃肉喝汤是中央的，啃骨头崩牙擦屁股都是地方的。几百年来，京官和地方官的矛盾，彼此的看法，也差不多是这样。

应该承认，和中央相比，地方有自己的困难，尤其是分税制改革奠定了中央的财政基石后，大部分三四线城市的县域经济严重依赖土地财政，往往是拆东墙补西墙。每一任官员，在不断增长的指标下，要出成绩，要推陈出新，就只能报喜不报忧，把成绩拿走，把问题留给后任，逐渐积累成一座座无法收拾的屎山。

如今，肉眼可见的，中小城市所依赖的土地财政日益吃紧，内需整体不景气，传统的地方经营模式已经难以为继了。在中央越来越强大的督查力度下，社会治理的投入却在不断增加，当前地方困难，根本上说，就一条，真没钱了。

当然，这种没钱是总的趋势，而有些超级都市，经济发达地区还是能维持，甚至分享全球疫情引爆的外贸经济大景气。一些发达的地区，他本身在社会治理上，因为资源余量大，过去的欠账就少些，可支配的力量就多些，所以他们的表现就好些，压力就小些。就会出现，叫其他地区抗疫学上海之类的问题。**问题是其他地区，特别是占绝大多数的三四线城市，现在是维持局面在咬牙死撑，处处吃紧，哪里还有办法学上海用超量人力，超量资源去快速堵漏。**而且话说回来，在当前疫情形势严峻的情况下，上海的措施也不见得就没有问题。当然这是另一个话题了，今天先不讨论。

目前的大环境，就是地方想继续苟，奈何中央不许，要逼地方去解决历史遗留问题，去啃硬骨头。

**应该说，当前中央地方都在搞治理转型，但这种转型还很粗糙，有很多不足，亟需磨合之处。**就像加强监督，尤其是垂直检查，直接把中央意图传导的一线，肯定是大势所趋。但哪怕中央治理从指标式转向任务式，权责并没有随之分解，而是明显的权力拿走，责任下移，使地方明显感到压力增大。现在的监察系统还是指标式的，就是奔着鸡蛋里挑骨头去的，苛察之弊就更加明显。逼的很多地方要把只能做到六七分的工作强行撑到十二分，就不得不作假，压力层层传导的基层一线，反而是苛察生弊。

尤其是在面临解决历史积弊这个难题上，地方本来就没有好的办法，又怕耗干家底，得不偿失，更经不起查。结果就是各地中层都在大搞上传下达，责任分解，在把责任分担给下级的同时，其实也削弱了自己的职能，任务都给下级做掉了？要你这个中层做什么？帮倒忙吗？于是另一个后果，就是很多中层，为了显示自己的存在感，搞出亮点，**从不作为到乱作为，行政随意性大，**拍脑袋作秀，进一步加剧了基层负担，确实就帮了倒忙。

在中央对下管理日益扁平化的当代，动不动中央的会议就开到乡村两级，监督直接下到田间地头。随着技术的进步，监督的完善，中层的压缩态势在所难免。但以我们当前的管理架构来说，完全垂直管理还很不成熟，包括市县一级的中层管理，还是必不可少的。只是中层往往积弊比基层更重，尤其是能上不能下，普遍存在看事的人多，办事的人少。所以中层，尤其是中层的业务骨干也苦，甚至不少比基层还苦。而现在，无论上层，中层，还是基层都一样，说到底，都是缺人，都存在一方面人浮于事，一方面业务干部极度紧缺。而越到基层，越内卷，越存在劳逸不均，选任不公的情形，逆淘汰越严重。

这种转型的痛苦，最终都传导到一线基层。于是，对待基层干部就像二十世纪初推广泰罗制，到处在搞极限施压，试图实现“在实行泰罗制的工厂里，找不出一个多余的工人，每个工人都像机器一样一刻不停地工作。”这种挤压，固然极大榨干了基层的潜力，一时提高了业绩水平，但势必引起基层的极大反弹，从而造成以形式主义对抗形式主义，以消极怠工对抗极限施压。这种紧绷的链条，试图使干部变成螺丝钉和数字，看上去一线干部是一个个可以替换的螺丝钉，但所谓体制内，本身就决定了，基层干部一旦躺平，并没有好的办法去应对，而大量长期在一线厮杀的基层干部一旦崩断，又是很难补充的。

经济不景气，使大量人试图逃入体制内，而体制内新人没有多久，就在往复折腾与疲软中认清现实，失去热情，开始分化。该跑官的跑官，该躺平的躺平，少量的老实人也越来越敷衍，各种编制看似迅速充实，但战斗力并没有提高多少。随着基层危机的不断发酵，与之对应的，就是一线工作开始越来越依靠体制外的力量，靠各种劳务派遣来试图顶缺，应付的成分也越来越重。只要体制内的保底属性不打破，这种情形就会不断加剧，但要是连保底属性都没有，谁又会去一线基层自找苦吃呢？

说到底，这种状态是不可持续的。现在的问题，主要还是面对中央的大调整，地方上连头脑都没有整理清楚，更不用说处置基层这种肢体末端。而处于改革的末端的基层，也只能是不断小调保稳定，靠十个指头去堵船板漏水，什么时候出了大问题，什么时候做大调整。

长久来基层的两大痼疾，权责倒挂，长期过载，当前的地方困顿下，又极大加剧了这个问题。这不是靠每月加几百块钱能解决的。真正需要的是进一步规范行政流程，解决九龙治水的混乱，让基层作为政策执行者回归本职，并切实讨论这种执行的合理限度在哪里。

我们如果站在更长远的角度看，就是整个地方体制已经不适应当代的变化了。烈火烹油，鲜花着锦的日子已经过去了。除了极个别的发达经济圈还能依靠不断流入的人才，资源，维持旧观，绝大多数地区，日后难免要靠中央吃饭，而吃这口饭是不容易的。过去那种靠自我经营，自我发展追求进步，从而在中央手中维持一定独立性，那种封臣的封臣，不是我的封臣的局面已经持续不下去了。几十年来，地方的公司化倾向，如今在不断的整顿中，不得不收敛。未来，随着行政的扁平化，中央的治理触角将更深入一线，中央的权威不断强化，地方更加依赖中央，也必须更加配合中央统筹发展，地方的自主性也将近一步收窄。

这种改变不仅仅是权力与社会治理结构的变化。在面临越来越严峻内外部挑战的当下，过去那种打补丁式的小修小补要让步于更深层次的整体调整。更强的权威，才能带动更深入的改革。面对长期积累的深层矛盾，过去很多被推给市场的东西，往往在地方治理中直接被忽略乃至变质分肥，而如今都被证明终究要回归社会主义的本质。**这种整合不亚于在二战风暴前夕的苏联所进行的努力，伴随着巨大的痛苦，但不得不为。**而这一切，最终是要在越发急迫的未来历史关头的交锋中见分晓的。