吴士存：莫把解决南海争议引入歧途

近日，美国、菲律宾及澳大利亚等国借第76届联大全会审议“海洋和海洋法”议题的场合再度提起菲律宾南海仲裁案，试图让被中国视为“一张废纸”并扔进历史垃圾堆的所谓“仲裁裁决”借躯“还魂”。

事实上，这个由美国操盘、日本配合、菲律宾阿基诺三世政府充当傀儡炮制的“裁决”，自2016年7月12日出炉那天起就始终没有离开过人们的视野，也总有一些国家和政客生怕“裁决”会成为明日黄花而无人问津。

例如，2016年至2017年美日澳三国外长连续两年借东盟外长会平台发表声明，炒作“仲裁裁决”，声称“裁决”对当事国有“拘束力”，并要求中国执行。在美、日的推动下，2017年七国集团峰会声明也开始炒作“仲裁裁决”。更为典型的是，2020年7月13日，在“仲裁裁决”出炉4周年时，时任美国国务卿蓬佩奥发表南海政策声明，完全以“裁决”为基础，全盘否定中国在南海的权利和主张。今年7月11日，美国国务卿布林肯就“仲裁裁决”发表声明，在重申蓬佩奥声明有效性的同时，再度宣称“中国和菲律宾受该仲裁裁决约束，应予遵守”。

与美国国务卿声明相呼应，“仲裁裁决”自2020年起也开始在菲律宾重新浮出水面，被菲国内部分政客频频提及。今年6月，菲外长洛钦公然声称“裁决是国际法的里程碑”。7月，菲副总统莱尼·罗布雷多在一份声明中说，“国家领导层（杜特尔特政府）尚未充分利用该裁决作为追求我们国家利益的工具”。

毋庸置疑， “仲裁裁决”已经成为美国等域外国家在南海与中国进行地缘政治博弈，以及南海声索国挑战、否定中国在南海的权利主张、固化自身既得利益的工具。“仲裁裁决”虽暂时被搁置，但其本身的负面影响及溢出效应在逐步沉淀、固化，并在特定情况下有所凸显。

2016年以来，南海其他争端当事国不断通过国内立法、司法与行政手段为“仲裁裁决”背书，在国内法层面对“仲裁裁决”予以承认和坐实。越南、菲律宾、马来西亚、印尼等国以“仲裁裁决”为依据，不时采取扩大岛礁建设规模、强化海域管控、在争议海域推进单边油气开发等手段固化非法主张，并对中国南海维权执法活动进行干扰。美国、日本、澳大利亚等国在炒作“裁决”问题上一直配合默契。

此外，一些国际司法与仲裁机构在审理国际争端时开始援引“仲裁裁决”，呈现出以自由裁量之名扩大管辖、以条约解释之名“司法造法”的苗头。国际上一些学者主张“司法万能论”，并为“仲裁裁决”贴上了“国际法治”的标签，个别声索国亦声称可能针对中国将南海有关争议问题诉诸国际司法或仲裁。凡此种种，对地区国家通过和平谈判解决争议的努力，对中国同东盟国家推动《南海各方行为宣言》框架下的海上合作和“准则”磋商都产生了消极影响。

另一方面，“仲裁裁决”导致中国南海断续线的法律效力被掏空，群岛整体性被切割，海域主张“碎片化”。

近年来，一些国家在诸多场合频繁援引“仲裁裁决”，宣称“断续线作为中国对整个南海提出的权利主张是非理性的且不合逻辑的，在国际法和在历史上都没有依据，中国不能据此主张历史性权利”。

无论是越南在南沙万安滩附近海域的单方面油气开发活动，还是印尼强化其对所谓“北纳土纳海”的渔业资源管控，或是马来西亚向联合国大陆架界限委员会单独提交南海外大陆架划界申请，无不与“仲裁裁决”全面否定中国南海断续线法律地位、群岛整体性主张和南沙部分海洋地物的岛屿地位密切相关。越南、菲律宾、马来西亚、印尼等国利用“裁决”为其单边侵权行动进行辩解的主要托词便是“所涉海域属于没有划界争议的本国专属经济区或大陆架”。

尤其值得注意的是，在马来西亚于2019年12月向联合国大陆架界限委员会单独提交南海外大陆架划界申请后，中国与其他南海周边声索国同美国、澳大利亚、英国、法国、德国、日本等国展开了一轮激烈的“外交照会战”。截至2021年3月，上述国家先后向联合国秘书长提交了25份外交照会或声明，其中中国提交的11份，是有关反对引用“裁决”和批驳对象国无理主张的。显而易见，南海某些国家和美日澳等国事实上已经结成了以“裁决”为依据全盘否定中国南海权利主张，以“裁决”为背书通过在争议地区的单边行动巩固和扩大既得利益的“裁决话语同盟”。

当前南海形势总体保持稳定，但也出现了一些令人担忧的消极因素，如美国主导的南海军事化初露端倪、“仲裁裁决”死灰复燃、声索国在争议地区的单边行动此起彼伏、“准则”磋商难言乐观等等。上述任何一个因素单方面作用被人为放大或失控，都可能对整个和平稳定的南海局势造成极大负面影响。仍以“裁决”为例，近日笔者参加了第十届中美“海上问题与国际法”的二轨对话，一位美国资深国际法专家就认为，“要求中国遵守仲裁裁决不是解决南海问题的正道，中国对裁决的态度，包括其对仲裁庭管辖权的态度已经足以说明仲裁裁决包括再次提起仲裁的道路是行不通的。”

南海问题的核心是部分岛礁的领土争议，而恰恰领土争议是超出《联合国海洋法公约》（简称《公约》）适用范围的。所以，从这个意义上讲，依据《公约》第十五部分的争端解决机制来处理南海问题无异于缘木求鱼。同理，炒作“裁决”及其所谓“拘束力”只会把解决南海争议的努力引入歧途。（作者是中国-东南亚南海研究中心理事会主席、中国南海研究院创始院长）