吕德文：政府“外包”服务为哪般

近日，一段“城管抢走老农甘蔗”的视频在网上流传并引发热议。随后，该视频得到证实，事发江苏南通海门三星镇，涉事者是政府购买市容管理服务的第三方公司人员。事后，地方政府解除与外包公司的合作关系，有关责任人也被问责处理。在此番事件中，人们关注的焦点是，外包公司到底有没有权力、资格承担管理责任？

自上世纪90年代以来，“政府购买服务”作为新公共管理改革的重要方法，被引入到国内。此后，这一制度被广泛运用于各领域。客观地说，随着服务型政府的建设，政府承担的公共服务越来越多，政府能力有限，且效率并不一定高，通过购买服务的方式外包给第三方，让专业的人干专业的事，本是一个合理的选择。

理论上，“外包”一般适用于公共服务领域，在管理尤其是执法领域甚少运用。长期以来，地方政府主要是依靠协管制度来解决管理力量不足的问题。在笔者的调研中，几乎每一个管理领域，都有数量不等的辅助管理人员。尤其是在“劳动密集型”的管理和执法岗位，比如城管和公安、交警，大量依赖辅助管理人员，也就是通常所说的“临时工”。曾几何时，“临时工”滥权现象也一度是舆论关注的热点事件。这些年来，政府部门对“临时工”的管理和使用，已经形成了比较完善的制度，在实践中也有经验去处理较为复杂的问题。比如，通过正式人员的“带队”制度，解决了“临时工”可能存在的越权执法问题。或者通过技术手段，比如基层执法普遍采用执法记录仪，以及规范化的执法程序，避免执法冲突和争议。

但是，随着近些年来很多地方的城市管理要求提高，政府内部的“临时工”制度，已经远远不能满足基层管理和服务的需求。于是，“外包”制度溢出了“政府购买服务”领域，基层政府的管理也越来越多地使用外包人员。尤其是对于城管这种需要大量人力资源的领域更是如此。城管体制这几年有很大的进步，2016年8月，住建部首次倡导城市管理“721工作法”，即70%的问题用服务手段解决、20%的问题用管理手段解决、10%的问题用执法手段解决，要求各地改进工作方法，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理。客观而言，要提高管理和服务水平，必须建立在较高的人力投入基础之上。因此，基层政府引入“外包”公司，参与城市管理与服务，也就成了不少地方的选择。

毋庸置疑，城管部门有了外包人员的确是省心省力。在外包制度下，城管部门从原来的城市管理者，变成了监督者。基层政府可以将上级下达的各种考核指标，转化为外包协议的内容，用于约束第三方公司。而第三方公司为了达到委托方的要求，也就要想尽办法维持城市秩序。以至于，在特定情景下，难免产生冲突，违背制度的初衷。

“外包”制度本身是中性的，但如何运用这一制度，却反映了政府的施政理念。将政府购买服务制度运用在不合适的领域，必定会出现水土不服的问题，甚至还可能形成反噬。比如，我们在调研中发现，一些基层政府越来越蜕化成政府购买服务制度中的“甲方”，很多本来应该是政府去做的事，都委托给了第三方。不仅基层的服务和管理事务可以外包，甚至连党建以及为弱势群体服务，也可以外包给咨询公司、社工机构等。甚至还有地方一条系统里的事，所有的政策过程都依靠第三方。比如，在城管系统，上级部门对下级的市容考核，主要是通过第三方进行考核评估；下级搞好市容市貌，也依靠第三方管理。而作为治理主体的城管部门，就只是甲方而已。

如此，我们需要厘清政府购买服务的适用范围。政府是为人民服务的政府，只有和群众接触，服务群众，才能提高政府治理水平，提高党和政府的威信。而通过市场化的机制去“服务”群众，哪怕效果再好，也不能增强群众的获得感。反而，因为缺乏有效监督，很可能导致公共资源的浪费，以及群众的反感。（作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员）