王海霞：印度农业改革为何半途而废

印度总理莫迪最近突然宣布，废除已在议会通过的《2020年农产品商贸（促进和便利）法案》《2020年价格保证和农业服务（赋权和保护）法案》《2020年基本商品法修正案》。这被认为是莫迪政府推行经济改革以来的一次重大政策反复，既凸显选举政治的巨大影响，也将动摇莫迪政府经济自由化改革的信心。

三项农业改革法案于2020年9月在印度议会通过，随即掀起轩然大波。其中，《2020年农产品商贸（促进和便利）法案》允许农民将农产品出售给农产品市场委员会(APMC)以外的粮食贸易商，即可不通过中间商向私营部门售卖农产品。《2020年价格保证和农业服务（赋权和保护）法案》允许农民与加工企业签订销售合同、按约定价格进行订单式生产。《2020年基本商品法修订案》将谷物、豆类、油籽、食用油、洋葱和土豆等商品从基本商品清单中删除并取消对它们的存储限制。新农业法案意在放松国家管制，利用资本和市场的力量促进农业现代化发展，通过吸引私营资本投资补足农业基础性投入不足的短板，同时减轻国家财政负担。

尽管莫迪政府的初衷是提高农业生产率、促进农业现代化，短期内却损害了农民利益。印度农民担忧新法案令“最低支持价格”(MSP)体系失效，农业市场被阿达尼集团、安巴尼集团等私营资本操纵，难以确保自身利益。法案通过不久，旁遮普邦、哈里亚纳邦、北方邦、拉贾斯坦邦等多地爆发农民示威抗议。当年11月，数十万农民“进军新德里”，大量扎营于首都郊区，持续至今。抗议活动爆发后，总理莫迪多次发表讲话安抚农民，但一直坚决拒绝废除法案。

为何莫迪政府现在突然改变主意了呢？印度媒体普遍认为，此时态度遽变主要是出于邦议会选举的考虑。2022年3月，北方邦、旁遮普邦、果阿邦、曼尼普尔邦、北阿肯德邦五邦将举行邦议会选举。其中，北方邦人口众多，素有“票仓”之称，是执政的印度人民党必争之地。首席部长约吉·阿迪蒂亚纳特更是莫迪亲信，率先支持和推行了印人党多个政策。尽管北方邦选举在即，疫情蔓延和经济低迷却加重民众对莫迪政府的不满。有民调显示，印人党在北方邦的主要竞争对手印度社会主义党支持率上升，增大印人党选举压力。

印度约58%的人口就业依靠农业，农民是最大的投票群体。在西孟加拉邦议会选举中惨败之后，莫迪希望在农业改革问题上让步，平息农民抗议活动，争取人心和选票，赢得接下来的邦议会选举。他选在锡克教创始人那纳克诞辰发表讲话，称印政府正如那纳克所言在“为国家服务”，以“让人民生活过得更好”，向率先抗议的旁遮普邦锡克教农民示好之意明显。莫迪政府宣布废除法案后，多个农民团体在抗议聚点发起庆祝活动。

新农业法案的废除意味着印度的农业自由化改革受挫，表明经济自由化改革说易行难。印政府废除已在议会通过的改革法案，也动摇了政府公信力，降低投资者对新德里推动改革以改善营商环境的期待，不利于印度经济长期发展和增长潜力的释放。

首先，凸显印度经济改革易受选举政治掣肘。对于选举政治的顾虑令印度政府经济政策难以真正服务于长期发展目标，而是受制于短期选举利益。2017年北方邦邦议会选举前，莫迪政府突然推出“废钞”政策，有效卡住竞争对手“钱袋子”，却严重干扰了正常经济秩序、拖累经济增长。莫迪此前坚称此次农业改革有助于吸引农业投资、使农民受益，拒绝撤回法案，到头来却因邦议会选举在即而态度遽变，彰显他所主推的经济改革难以突破选举政治限制。

其次，印度政府的政策反复动摇改革信心。印度依赖服务业为龙头带动经济增长的模式已面临瓶颈，需推动经济改革发掘新增长点。1991年拉奥政府自由化改革曾带来印度经济的高速增长，投资者期待莫迪推动新一轮自由化改革，提供新的增长动力。印度新农业法案是经济自由化改革的重要内容，被视为继商品和服务税改革之后的重要改革。在农民抗议和地方邦选举压力下，莫迪最终放弃已在议会通过的改革法案，这将严重动摇投资者对印度经济改革的信心。同时，既得利益集团通过动员农民抗议成功阻止改革，也鼓励了保守势力通过支持工人罢工、农民抗议等方式反对其他政府改革。可以想见，印政府正在推动的国有企业私有化改革也将面临更大障碍。

再次，印政府难以破除经济发展痼疾。印度农业基础设施投入不足，“靠天吃饭”、生产率低下长期掣肘农业发展和农民收入增长。政府长期依靠化肥和粮食补贴维持农民生存、赢得农民好感。高额补贴支出挤占了政府用于农业的生产性投资，成为巨大财政负担，形成恶性循环。印度的农民们越穷，越依赖政府补贴，政府越没有能力增大农村基建投入、提高生产率，而农民收入也越无法增长。大量印度农民在温饱线附近挣扎。此次改革失利意味着莫迪政府难以在不触动农民利益的情况下推动农业改革，“三农”问题和“补贴财政”或将长期拖累印度经济增长。（作者是中国现代国际关系研究院南亚所副研究员）