张家栋：别把中国陆地国界法理解歪了

新通过的《中华人民共和国陆地国界法》将于2022年1月1日起正式施行。这是中国现代历史上第一次制定专门法律来规定如何管理和防卫与14个国家接壤的2万多公里陆地边界，引起国际社会尤其印度方面广泛关注。

印度外交部称中国新通过的陆地国界法会对两国原已持续多年的边界纠纷造成更多负面影响。印度媒体和一些学者也纷纷发表文章批评这部法律。印度方面的担忧主要有三点：一是中国在陆地边境地区可能更加强硬，并将试图单方面改变中印边境地区局势；二是中国可能在陆地边境地区“复制海上模式”，像南海建岛那样进行边界城镇建设，以增强中国在边境地区的实控能力，那将从客观上改变中印边境地区的力量形态；三是中国通过专门立法将完善中国在争端地区的主权权利形态，在行政和司法以外补足立法短板。

因此，印度关注的不是法律本身，而是这部法律可能预示的所谓中国政策变化，以及中国主权权利特征的强化。印度方面基于自身利益考量而对这部法律多有揣测，但总体来看，中国通过陆地国界法主要是基于内部需求，对外目标并非重点。

首先，陆地国界法是一部国内法，并不致力于如何解决边界争端问题，对中国陆地边界争端问题最终解决不会产生实质性影响。反之，陆地国界法的执法起点就是定界，而定界是一个双边行为或多边行为，任何国家都不可能单方面划定边界线。划定边界在国内也不仅是职能部门的事务，更是国家事权，最终要由国家代表机构国务院和全国人大来审核、通过。所以，这部法律虽会影响我国在陆地边界地区的管控活动，会对相关国家产生一定连带性影响，但这个影响是局限于边界线中国一侧的，不会当然改变中国与相关国家的边界状况。事实上，各国普遍有这种专门的法律，中国只是在补课而已。

其次，陆地国界法致力于提高中国边境地区管控效率，以促进边境管控资源的跨部门整合。中国边境管控机制过去长期处于多头、多元、多样状态。在海上，曾经多个部门拥有执法权，而海警法的出台部分改善了这一局面。陆地上，问题的复杂性可能要低一些，但也涉及边防军、边防警察、海关和沿边地方政府等不同部门和层级。随着相关改革推进，新的统筹机制在建立过程之中。在新冠疫情蔓延的情况下，各沿边地方政府纷纷在边界管控上投入更多资源，这也导致部门之间的协调工作更加复杂。

在这种情况下，中国通过陆地国界法，一方面是依法治国、依法行政的延伸，是国家治理法治化进程的一部分；另一方面是从政策治边、部门治边，过渡到依法治边、统筹治边的新阶段，建立一个更加科学、高效的边境管控体系。陆地国界法只是这个工作的一部分，只是一个起点。这个工作一旦完成，对内可以节省资源，提高效率；对外也可统一沟通部门，提高我国与相关国家之间的沟通效率。这是有机会在内外实现双赢的。

再者，这部法律旨在把国防功能与边境地区的社会经济发展功能结合起来，以建立一个更加高效、持续、有安全弹性的边境地区。国家是人与土地的有机结合，边境也一样。没有民众的边界线，将只是地图上的一条线，意义有限。中国边防工作的压力，一方面来源于相关国家的蚕食，另一方面则来自我国城市化进程导致的沿边居民向后收缩。这导致我国一些边境地区的居民数量劣势被进一步放大。为解决这一问题，中国正努力增强边境地区发展力度，部分恢复了边境地区的社会经济吸引力。这部法律在一定程度上是军民融合工作、国防与发展一体化工作的法律化和制度化。

最后，这部法律旨在把传统安全功能，与应对新冠疫情过程中暴露出来的非传统安全功能更有机地结合起来。传统上，边界地区的非传统安全问题，如毒品走私、非法移民以及恐怖主义渗透等，与传统安全功能具有很大程度的相似性甚至一致性，可以通过加强边防力量加以应对。现在情况变了。新冠疫情带来的威胁是传统边防措施难以应对的。这就需要把地方政府的防疫能力与边防功能更加深刻、有机地结合起来，甚至实现某种程度的一体化。这部法律更加清晰地规定了国界管控体系的内部结构及其相互间关系，将有机会推动不同领域相关功能的进一步融合。

总体来看，这是一部旨在更加有效、高效管控边境地区的法律，不是如何与争端方解决边界争端的法律。这部法律实施以后，中国对陆地国界的管控力量将会得到进一步的统筹指挥，能力将会增强。而中国与相关国家之间在边界争端问题上是走向良性互动，还是继续强硬对抗，将主要取决于中国与相关国家之间在战略、外交和边境地区的互动状态，与有没有这部法律关系不大。（作者是复旦大学南亚研究中心主任、教授）