欧洲观察室｜紧锣密鼓推“战略指南”，欧盟防务自主有戏吗？

【编者按】

本文是上海欧洲学会与澎湃新闻“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第23篇。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利称，明年欧洲防务或将迎来一个转折点，但现实是“战略指南”的实施以及防务联盟的推进面临诸多不确定因素。

欧盟近期在防务领域动作频频、消息不断。10月21日，在欧盟防长会议上，欧盟外交与安全政策高级代表博雷利与成员国防长们强调，目前紧锣密鼓推进中的“战略指南”（Strategic Compass for Security and Defence）具有重要意义，提出“如果有足够的政治意愿，对于欧洲防务来说，明年将是一个转折点（turning point）”。

欧盟委员会主席冯德莱恩。人民视觉 资料图

这是对欧盟委员会主席冯德莱恩9月15日发表的她上任以来第二份“盟情咨文”（State of the Union）的回应。与其第一份几乎完全没有触及防务问题的“盟情咨文”相比，冯德莱恩在题为“让我们联盟的精神更加强大”的第二份“盟情咨文”中花了显著篇幅详细论述了防务事宜。这对一位欧盟委员会主席及其“盟情咨文”来说，并不多见。尽管在欧委会前主席容克时代，比如2016年和2017年的“盟情咨文”里，也比较明确地谈到过欧洲防务基金、永久结构性合作机制、欧洲防务联盟等重要问题，但大多是寥寥数语。

我们知道，欧盟计划在法国担任欧盟轮值主席国期间的2022年3月举办防务峰会并正式通过“战略指南”。那么，欧盟防务在过去究竟走过了怎样的发展之路，何以将在2022年迎来转折点，又会否在2025年建立一个成熟的欧洲防务联盟？

欧盟防务发展的三级跳

1991年12月的欧共体首脑会议通过了《马斯特里赫特条约》，正式建立了共同外交与安全政策，并在欧洲一体化历史上首次提到可能形成一个共同的防务政策，进而在将来可能实现共同防务。自此之后，从1999年科隆首脑会议确定的欧洲安全与防务政策（ESDP）到共同安全与防务政策（CSDP），欧盟在防务领域的体系和能力建设取得了一系列进展。

2009年生效的《里斯本条约》成为共同安全与防务政策发展史上的里程碑，其一方面将已有共同安全与防务政策和科隆峰会以来的所有发展都纳入到共同外交与安全政策中，另一方面又增加了许多重要的新条款，创建了欧盟外交与安全政策高级代表及欧盟对外行动署。

共同安全与防务政策包含永久结构性合作、相互援助和团结三项条款，其中永久结构性合作是唯一的实质性军事合作条款，它同时也构成了另外两项条款的基础。欧盟外交与安全政策高级代表在负责共同安全与防务政策的同时还是欧盟委员会副主席、欧盟外长理事会主席等，其多重身份使其有可能掌握更多必要的资源，推动欧盟防务的发展。

2016年的《欧盟外交与安全政策的全球战略》以及其后如《欧洲防务行动计划》等具体防务政策推出后，欧盟防务领域的发展进入了快车道。较为显眼的发展成果有，第一，欧盟设立每年50多亿欧元的欧洲防务基金，促进防务领域的研发及产业发展。欧洲防务基金用于协调、补充和扩大成员国的防务研发投资以及国防设备与技术的采购，帮助成员国减少防务领域的重复投入。

第二，欧盟设立欧洲和平基金，扩充欧盟危机管理工具箱，为具有军事或防务性质的对外行动提供经费。欧洲和平基金在2021-2027年的预算是50亿欧元，由成员国提供。该基金首次允许欧盟以援助方式在目标国开展共同安全与防务任务与行动。

第三，欧盟启动了由绝大多数成员国参与的防务领域永久结构性合作机制。该机制引导成员国共同发展防务能力、投资防务项目及提高军事实力，定期增加国防预算，将全部防务支出的20％进行防务投资；约2％的防务支出用于共同防务研究与技术，并联合对外派遣军队。该机制获得欧洲防务基金的资金支持，相关资金被用于采购防务装备和引进技术、支持研究项目。到2020年，永久结构性合作已经通过了47个项目，包括培训与设施项目有10个，陆军和海军系统项目各6个，空军系统项目4个，网络与指挥自动化系统项目8个，联合与有效能力项目11个。

第四，欧盟持续开展危机管理任务行动。这些行动覆盖了全球多数大陆和地区。目前有17项任务正在进行，部署了大约5000人，主要开展维和、冲突预防、加强国际安全、支持法治、预防人口贩卖和走私等行动。

欧洲安全和防务方面的专家丹尼尔·菲奥特（Daniel Fiott）曾将欧洲共同安全与防务政策的历程划分为诞生与创始、孩提以及青春与成熟三个时期。从另外一种角度来说，欧盟防务发展之路分别以1999年的《关于加强在安全与防务领域的共同欧洲政策的宣言》、2009年的《里斯本条约》，以及2016年的《欧盟外交与安全政策的全球战略》（以下简称《全球战略》）为起始标志，实现了三级跳，尽管这种三级跳的整体距离或者高度可能仍然有限，欧盟防务发展是否真正进入了青春甚至成熟期仍然存疑。欧盟防务需要在2016年进入快车道后迎来一个换挡提速甚至超车的转折点。

欧盟防务发展将迎来转折点？

冯德莱恩在今年的“盟情咨文”中提到了防务建设下一步需要推进的三个具体案例：联合情势感知中心（Joint Situational Awareness Centre）、防务装备互用性和网络防御政策。

欧盟自实施共同安全与防务政策伊始，就以西欧联盟的原有部门为基础，设立了为决策提供服务的情势感知机构。在北约前秘书长索拉纳担任共同外交和安全政策高级代表及欧盟理事会秘书长时期，政策计划和早期预警部门(Policy Planning and Early Warning Unit)是辅助其实施共同外交与安全政策的机构。该机构承担的主要职责包括监测和分析相关地区的事态发展，并预测潜在的危机；及时提供对欧盟外交和安全政策有重大影响的事件和事态评估；进而负责有关决策的筹划、研究与修订，并提出意向性的文件。

除此之外，欧盟于本世纪初在索拉纳领导的理事会秘书处下设立了欧盟军事参谋部情报司（EUMS INT），其组成包括成员国调派的军事专家等，为早期预警、情势评估、战略计划提供军事方面的情报服务；欧盟情势中心（EU SITCEN）由包括成员国调派的情报人员、反恐专家等组成，主要提供民事领域的情报与安全服务。欧盟军事参谋部情报司和欧盟情势中心在2007年进行功能合作，建立了单一情报分析能力（SIAC），为欧盟及其成员国提供情报产品，并在《里斯本条约》后转移到了欧盟对外行动署架构之下。

时至今日，欧盟防务领域内的主要情势感知机构就是前身为欧盟情势中心的欧盟情报与情势中心、欧盟军事参谋部情报司以及提供图像等情报的欧盟卫星中心（EU SATCEN）。

不过事情看起来并非那么简单。首先，欧盟在防务以外更大范围内的情势感知机构极其庞大复杂。莱顿大学教授阿扬·博因（Arjen Boin）等人研究发现，欧盟机构竟然有84套感知系统（sensemaking systems）在对民事保护、卫生、海事监管、边境管理、核安全、外部威胁、域内协调、关键设施、执法等不同政策领域刚刚浮现或已经发展的危机进行信息搜集、分析、核实或交换。其中有7套系统直接属于对外安全领域。尽管这些系统产生的信息都属于欧盟机构，而且很多信息与防务息息相关，但并不代表它们都会被顺利地转交到欧盟防务领域的情势感知机构以及决策部门。更关键的是，欧盟机构与成员国之间、成员国相互之间的防务情报信息长期以来无法有效共享。

冯德莱恩指出，如果在同一地区开展行动的成员国们都不能在欧盟层面分享他们信息的话，欧盟怎么能够实现共同决策。欧盟空间、警察培训、开源、发展等领域诸多机构和人员的工作提供了极广、极深的知识，但这些知识是分离的、信息是零碎的，而只有在掌握了全局情况下才能有效利用起这些知识和信息做出明智的决定。这正是《全球战略》和《欧洲防务行动计划》都提出要深化情势感知的原因所在，也是冯德莱恩提出要建立融合各种不同信息的联合情势感知中心的原因所在。

欧盟在《全球战略》中强调要打造一个更加可信、灵敏和整体的联盟，将战略愿望落实为行动。“战略指南”是《全球战略》在防务领域落地生长的次级战略，主要关注危机管理、能力发展、复原力和伙伴关系四个方面，力图在2020年后新的战略背景下将《全球战略》里的政治目标转化为更加具体的政策目标。如果“战略指南”顺利出台，那么在很大程度上意味着欧盟及其成员国对面临的安全威胁和应对威胁的方式等有了足够的共识和意愿。这种共识和意愿是联合情势感知中心、欧洲军队以及其他欧盟层面防务建设项目得以推进的基础，可能也是博雷利将2022年作为欧洲防务转折点的一个主要判断基础。当然，转折点是否成立，更为重要的是看欧盟能否在2025年建立一个成熟的欧洲防务联盟。

欧盟防务发展盼望自主期

欧盟建立防务联盟的设想早在《里斯本条约》里就已经得到了体现。2016年，欧洲议会外事委员会提交了一份关于建立欧洲防务联盟的动议。在2017年容克的“盟情咨文”里指出到2025年时要建成一个成熟的欧洲防务联盟。尽管欧洲防务联盟在过去多年里得到了越来越多的关注重视和讨论，但直到今天，到底什么是一个成熟的欧洲防务联盟，仍不明确。而且，从2022年到2025年，“战略指南”的实施以及防务联盟的推进面临着诸多不确定因素。

第一，在欧洲领导人的议程表上，防务议题的优先性很难得到保证。根据欧洲对外关系委员会（ECFR）2020年对欧盟27国的调研显示，防务合作在20项政策的优先性中仅仅排名第14。有17个成员国没有将防务合作排进政策优先性的前10名。当前，欧洲领导人议程表的前列正被能源危机、波欧紧张关系等问题挤占。

第二，欧盟各国对防务联盟的发展方向可能有着不同看法。正如欧洲前防务官员卡塔琳娜·恩伯格（Katarina Engberg）所说，不知道有没有所谓的欧洲防务联盟方案，如果有的话，也许它们正被紧紧地锁在布鲁塞尔或者成员国领导人的抽屉里。但更加糟糕的是，在这些抽屉里的很可能不是一份心有灵犀的相似甚至相同方案，而是一份南辕北辙的不同方案。我们从法国、德国以及瑞典等国对欧洲军队的争执上已经可以嗅到令人不安的味道。

第三，欧盟防务发展的积极推手法国总统马克龙将在2022年4月大选中经受考验，另一位重要推手欧盟委员会主席冯德莱恩将在2024年结束任期。如果失去了马克龙等主张欧盟防务积极发展的政治力量，那么即使在2025年有了一个防务联盟，也可能只是徒有其名而已。

除此之外，欧盟在防务发展上还必须小心谨慎地处理好与美国和北约的关系。不管怎么说，欧洲防务联盟的目的应该比较明确，那就是帮助欧盟实现更高程度的战略自主。欧盟防务发展盼望着在2025年后进入一个自主时代。希望一个自主的欧盟和一个成熟的欧洲防务联盟，将给多极世界带来更多的和平与稳定，进而有助于实现真正的多边主义。

（杨海峰，上海欧洲学会秘书长）