宋国友：美制裁政策调整难免受内政掣肘

据美国媒体报道，拜登政府准备调整对外经济制裁政策，总体方向是要限制对外经济和金融制裁的使用，但是这一调整将给中国带来更大的负面影响。

拜登政府调整对外经济政策是时势所迫。美国不是不愿意继续以制裁为武器，展示并延伸其霸权，而是制裁本身越来越从“低廉的工具”变成“昂贵的工具”，让实力相对下降的美国难以负担。

一是对外制裁的经济成本越来越高。据美国负责实施经济和金融制裁的财政部外国资产控制办公室统计，2000年该部门只有900多个对外制裁，但到今年，对外制裁总计高达9400多个，增长近10倍。对外经济制裁后果从来是双向的，美国发起的制裁固然对被制裁对象造成负面影响，但集中起来，反作用于美国的冲击也越发沉重。而且，美国只能独自承受这么多制裁所带来的累积性成本。美国政府逐渐意识到这一点，开始越来越多依靠金融制裁。金融制裁似乎成本更小，作用更大。但长期而言，金融制裁动摇的恰恰是金融实力——美国国力最根本的优势之一。美国越用金融制裁，对其自身金融力量的损害就越大，成本越来越难以承受。

二是对外制裁的道义成本越来越高。从制裁方式看，美国对外制裁大多数是单边制裁，包括大量“长臂制裁”，缺乏合法性。从制裁对象看，不仅有针对对手的制裁，也有对普通国家以及盟友的制裁，制裁打击面如此之广，导致国际社会普遍反感。和经济成本对美国冲击相似，单个制裁对美国自身的道义损害或许不大，但是这么多制裁积累起来，对美国的道义冲击是难以想象的。被美国制裁的对象，大都会对美国产生怨恨，终致众怨沸腾。

事实上，对外制裁给美国带来的经济和道义成本越来越大，而其效果是边际减弱，甚至是越来越无效。美国对特定国家的单边制裁难以取得美国政府所宣示的外交目标。被制裁对象的行为也并未因为美国的制裁而根本调整。基于以上原因，拜登政府希望使其对外制裁政策更加精准化和价值观化。

价值观化是指拜登政府要把对外经济制裁放在价值观外交的框架中。价值观外交是目标，对外制裁是手段。具体而言，一是减少对盟友使用或者威胁使用制裁，这样会更好服务于拜登政府重振盟友体系的大目标。二是要减少单边制裁，联合盟友一起实施多边制裁，这样既增加制裁的效果，也减少制裁的成本。三是要把制裁更多地对不同价值观的对象使用。

精准化是指拜登政府以后的对外制裁要缩量提质。以往对美国而言，不少外交棘手问题是钉子，对外制裁是锤子，碰到钉子，就用锤子，这样的时代恐怕已经过去。美国政府将会更为精准地选择制裁对象，更为精准地使用制裁手段，力图把对美国的负面影响减少到最小程度。

对中国而言，精准化和价值观化这两大拜登对外制裁政策的调整方向负面影响更大。价值观化意味着以价值观划界，中国被美国制裁的可能性并未减少，甚至更多，而且美国还会企图拉拢盟友一起实施制裁。精准化意味着美国对华制裁会更为审慎，但同时会对华进行它自认为会“更为有效”的制裁，以取得对华打击最大、对己伤害最小的理想效果。

拜登政府希望从现实出发，缩减日益臃肿的对外制裁，这是一种无奈之举，也算是顺势而为，但想要瘦身并不容易。

一方面，美国对外制裁已经成为一种外交政策的“惯性”甚至是“毒瘾”，明知其对自身损害巨大，但在缺乏强大克制力的情况下，决策部门容易大发其瘾，继续饮鸩止渴。

另一方面，制裁还有强大的内政动因。在一定程度上，对外克制相对容易，但内部克制难。美国对外制裁是国内各种利益集团介入对外政策的重要手段，大多数时候对外制裁不仅仅是为了外交目标，更是为了满足国内各利益集团的政治诉求。对外制裁被美国国内一小部分政治力量所绑架的案例数不胜数。特定制裁已然被利益集团专属化，这是美国政府对外制裁的重要特征。

在美国日益撕裂的国内社会和日益极化的国内政治格局下，拜登政府试图去管控国内力量对外制裁，又谈何容易。可以预见，基于政治原因，拜登政府为了获得国内支持，还会主动以对外制裁向国内政治力量示好，对外制裁仍会不断地成为国内政治的交易工具。在这个意义上，内政才是拜登政府对外制裁调整的根本障碍。（作者是复旦大学美国研究中心副主任、教授）