章玉贵 夏淑芳：美国仍未放弃对WTO的要挟

美国贸易代表戴琪日前在访问世贸组织（WTO）时释放美国意欲解冻与WTO关系的所谓“积极信号”。作为2015年来首次造访WTO总部的美国贸易代表，戴琪此行确有一定指标意义。当天她还与中国常驻WTO代表李成钢举行会谈，就世贸组织工作特别是第十二届部长级会议相关问题与中方交换意见。这说明尽管在WTO改革以及双边贸易的重大核心议题上存在分歧，但全球第一、第二大经济体面对现实探讨解决分歧的路径仍被认为是理性选择。

当然，戴琪的言行只是表明拜登政府意欲改变特朗普时期的单边蛮干做法，戴琪本人也不希望给世人留下与前任莱特希泽对待WTO咄咄逼人态度一脉相承的印象，更想通过合作性博弈恢复美国在WTO中的领导地位。

戴琪的讲话再怎么高明或尽量显得优雅，也无法掩盖美方对WTO组织的敌视乃至要挟的态度。例如，在备受关注的WTO争端解决机制问题上，戴琪不仅没有提出让该机制走出“脑死亡”陷阱的明确路径，还呼应了特朗普时期关于该机制的批评声浪，指责它已成为“诉讼的同义词”，既漫长又昂贵，俨然成为各国提起贸易诉讼以求获得让步的平台而非谈判的场所。

众所周知，WTO的上诉机构是该组织复杂运营体系中负责裁决贸易争端的“最高法院”，也是WTO相较于前身关税及贸易总协定（GATT）的机制创新行为，其最重要的特点便是独立性。根据WTO争端解决机制的基础性文件《关于争端解决规则和程序的谅解》第17条规定，上诉机构常设七名法官，每项裁决最少由三名法官作出；法官任期四年，可连任一次；遇有上诉机构成员空缺时，由所有世贸组织成员组成的争端解决机构通过协商一致的方式及时任命新成员。

这个争端解决机制攸关WTO前途命运，但特朗普政府却百般阻挠其启动法官纳新和按时完成连任程序，导致争端解决机制自2019年12月至今一直处于瘫痪状态，无法对贸易争端作出裁决。尽管今年5月世贸组织任命美国贸易专家安杰拉·埃拉德担任副总干事，表明拜登政府正在兑现“美国回来了”的国际承诺，但从技术层面而言，这只是WTO的常态化操作。因为根据该组织传统，WTO副总干事一般来自美国、欧盟、亚洲和某个发展中国家。在中国代表张向晨当时基本确定出任副总干事的背景下，美国显然不希望其在WTO中的行为空间被他国占据。

从美国国家利益与拜登政府的对外政策逻辑而言，美国当然明白WTO争端解决机制长期停摆不利于美国与世界贸易的发展，因为美国本身就是WTO争端解决机制的最大受益者之一。但拜登政府之所以在上台10个月后依然维持特朗普政府时期的某些做法，主要有三个政策考量：

一是美国意图积极主导对WTO重大棘手问题的话语权。最近5年来，美国在事关WTO改革以及发展问题上经常发出自相矛盾的错误信息，即一方面批评该组织对美国不公，一再公开质疑WTO秉持的多边规则和多边机制的合理性，要求WTO启动全面改革；另一方面又没有提出为WTO大多数成员所能接受的建设性改革方案，在对待中美贸易争端问题上直接采用简单粗暴的制裁与关税手段。但冰冷的经济数据表明，美国以往的政策逻辑根本行不通。拜登政府在权衡利弊之后决定以回归传统与合作性博弈的态度，以实力与国际协调力重新赢得对业已陷入困境的WTO的领导权。

二是在WTO框架下孵化美国对新一轮国际贸易规则的制定权与解释权。美国深知，WTO必须改革，否则将无法因应全球贸易发展的新趋势，尤其随着数字经济迅速发展，全球亟待建立数字贸易的国际标准。值此关键时刻，美国当然不能缺席缺位，否则将意味着主动让出规则制定权与解释权。

三是以制度阵营为基础形成美国对中国的“规则新边疆”。美国过去三年多来一直试图用国内法或总统行政令来解决与主要贸易伙伴的分歧，直接导致全球贸易或国家间的双边贸易争端呈现块状化、单边化乃至白热化状态。即便如此，美国本身并没成为赢家，而中国又在应对新冠疫情的重大外部冲击中表现出强大的国家治理能力与制度韧性，这使美国等西方国家数百年来的制度优越感更呈现出边际消退之势。

在反复权衡之后，美国决定回归传统，回归机制化贸易体系，一方面谋求积极修复与欧盟的贸易关系，以美加墨新贸易协定（USMCA）为蓝本，打造区域乃至全球贸易新范式；另一方面则向WTO释放出强烈改革预期，试图在领导推进WTO改革进程中使用“一切可用的工具”来加强美国经济利益，最终形成针对主要贸易伙伴的战略新优势。（作者分别是上海外国语大学国际金融贸易学院院长、教授，助理研究员）