贾康：推进房地产税改革可双管齐下

近期，关于“积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”的话题，再次引起了社会的广泛关注和热议。

关于房地产税的讨论由来已久，几乎每年两会之前房地产税都备受关注。不过房地产税的立法和改革，在实践层面的推进一直有限。此次中央领导关于“积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”的最新表态，可以说为房地产税的推出，再次按下了快进键，而且给出了“双管齐下”的推进路径指导。不过，由于房地产税非常敏感、复杂，积极的立法和改革过程，也注定会是一个必须求稳妥、争取社会最大公约数与可接受度的过程。

从务实的操作来讲，笔者认为，房地产税的推出采取双管齐下、双轨并行的方式，应该是很有必要的。一方面，应积极考虑启动立法，虽然立法进程受到很多因素影响有不确定性，但是只有启动立法程序，很多社会上议了多年的问题，再作讨论才会有的放矢和形成其现实意义；另一方面，在有可能较为漫长的立法过程完成之前，一些条件具备的地方可以先推试点改革，为立法提供本土经验。

积极考虑启动立法，可以先为房地产税的推出，争取在“税收法定”轨道上建立一个秩序框架，也是结合“公众参与”机制，斟酌社会可接受度的一种最规范的办法。

其实过去几十年间，体制内部关于房地产税已进行了大量的讨论，一旦立法正式启动，进入一审后，有关部门应该考虑将法律草案文本公之于世，征求社会公众意见建议，并随之对于这些意见内容进行梳理、归并，从中总结出代表性的和有建设性的，形成民意清单，再进一步采取多种形式凝聚共识。笔者认为也可以像个人所得税改革中曾经有过的那样，召开电视广播直播的公开听证会，选择代表性的发言人在听证会上展开讨论，让各派意见观点，通过理性辩论，充分摆出各自论据，最后争取形成一个高水平的社会可接受的法律文本，对接可操作方案。

借鉴以往我国改革中的立法经验，从一审、二审到三审，至少要有一年以上的时间，关于房地产税改革，由于必定有激烈的观点争议，其立法很可能还要推到四审，而过去经四审才走完立法过程的，有的案例长达十年以上。因此启动立法的同时，扩大房地产税改革试点范围（类似上海、重庆那样以“房产税改革试点”名义），有助于充分考虑各个地方现实情况的差异，以本土案例经验助益优化统一立法。

实际上，上海和重庆此前已经有过多年的试点，并探索出了一些经验。2011年国务院允许重庆和上海对个人住房征收房产税而启动改革试点，两地推行了有差异性的方案。在上海的方案中，只对新购住房征税，不涉及存量住房，在浦东和浦西实行了差异税率。在实践中，虽然浦东（0.4%）和浦西（0.6%）只有0.2%的税率差异，却打破了上海人多年形成的“宁买浦西一张床，不买浦东一间房”老观念，把大量的新买房交易引向了新开发的浦东地区。实践证明，政府可以通过税率调整等符合经济学原理的“参数手段”，将不动产配置按照其政策意图进行调控而寻求优化。在重庆的方案中，政府对当年已经摸清楚情况的3000多套存量独立别墅（即所谓“花园洋房”，这些年随社会发展进程又有增加）开征房产税，而且设置了180平米的免税面积。重庆触动存量和进行第一单位扣除的经验，都很有参考价值，在实践中证明了：相对柔性地切入而使课税覆盖存量，也可顺利推行房产税改革，没有出现曾有人危言耸听地警告过的抗税事件。

无论是差别税率还是动存量、第一单位扣除，都可以成为未来房地产税立法过程中值得借鉴的本土经验。但这些还不够，随着市场的分化和各地越来越多新情况的出现，需要以试点的扩围来提供更多的经验。特别是从一些特定的区域考察，也已经等不起相对漫长的立法过程了：从笔者的研究来看，深圳要创构中国特色社会主义市场经济先行示范区，海南要在全岛建设全球最大体量的自由贸易港区，浙江要率先建设共同富裕示范区，这些中央寄予厚望的行政区，都有较好的条件和现实紧迫性去加入先行试点范围。当然，别的地方如果愿意加入试点，也是应该欢迎的。不过，一般而言，三四线城市不会进入“第一批”的先行位置。另外，在改革试点扩围的过程中，还需要鼓励各个试点地区有针对性地设计某些差异化的尝试方案，其探索都可以为统一立法提供本土经验借鉴。

其实，无论是为了落实“房住不炒”、加强楼市调控，还是为了调节收入分配、促进共同富裕，房地产税都已被寄予厚望。不过也要看到，由于住房供需不对称性的存在，征收房地产税并不会让北京、上海等一线城市的房价，在我国城镇化仍存在的高速发展期内，改变长期而言的上扬曲线基本模样，但它会使这条曲线的斜率降低，振幅减少，特别是遏制肆无忌惮的炒作，同时还会有提高直接税比重优化收入分配和财产配置，助力构建地方税体系落实省以下分税制和促使地方政府职能优化转换，催化基层公众参与式民主法治机制等多种其他正面效应。对于我国房地产税的推出，大众既应该积极参与讨论，又应该保持必要的耐心。（作者是华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导）