丁铎：深化南海执法合作难在哪

尽管面临域外国家搅局以及疫情因素影响，中国与东盟国家围绕“南海行为准则”的磋商依然积极稳步推进。与此同时，作为维持南海稳定的配合性举措，加强南海海洋治理也正成为地区国家更加重视的合作领域。其中，海上执法国际合作又是海洋治理的一个重要议题。

过去40年来，在涉及南海及南海周边海域的海上执法合作上，中国主要通过三种方式参与其中并取得积极成果。

一是参与海上安全多边合作机制，包括亚洲地区海岸警备机构高官会、政府间打击海盗及武装劫船合作协定。二是在东盟地区论坛和落实《南海各方行为宣言》框架下推动海上执法国际合作。三是与南海沿岸国在双边层面开展有固定机制和制度保障、有清晰组织形式和具体任务目标的海上执法国际合作。例如，中越两国除根据《北部湾渔业合作协定》开展渔业执法合作、组织共同渔区联检外，还签署合作备忘录，就舰船友好访问、海上搜救协作、增加北部湾联合巡航频次等达成共识。

展望未来，推动南海海上执法国际合作走深走实依然任重道远。不同于海洋环保、海上搜救等低敏感领域，海上执法一般带有比较浓厚的“国家政治行为”色彩。在沿海国间存在领土主权和海洋划界争议而互信水平有待提升的情况下，海上执法的政治属性会被进一步放大，影响各国进一步深化合作的意愿。

根据国际法，争端当事国在争议问题解决前应基于谅解和合作精神，努力作出实际性的临时安排。海上执法国际合作虽然可以作为临时安排的一种形式，但目前国际实践中的临时安排更多是涉及共同开发和海洋环保，可供南海争端当事国参考或借鉴的作为临时安排的海上执法国际合作案例不多。有关国家开展海上执法国际合作的关注重点、实际需求不尽一致，海上执法的能力水平参差不齐，还存在一些国内法上的制约因素，因此仍需尽最大努力排除内外干扰，基于本地区的实际情况继续进行探索。

笔者认为，南海沿岸国进一步深化海上执法国际合作，可以将以下几方面作为发力点。一是降低海上执法合作的政治属性。一方面是避免海上执法力量的直接冲突；另一方面，在讨论海上执法合作过程中，对所涉及的法律层面障碍做技术性处理，即“法律问题技术化”而非“法律问题政治化”。

二是推动中国与南海沿岸国在海上执法具体议题或专门事项上的双边国际合作取得新进展，以双边合作带动小多边合作。这种合作形式可以灵活，既可采取缔结政府间协定的形式，也可通过签署政府部门间海上执法合作谅解备忘录的方式。

三是以“南海行为准则”磋商机制为平台保持海上执法合作的势头。在南海争端悬而未决的情况下，全面覆盖、成熟稳定的区域性海上执法合作机制很难一蹴而就。中国与东盟国家可以在“准则”磋商中对海上执法合作的对话机制、信息平台、联络热线、人员交流等框架进行原则性探讨，将区域性的海上执法合作机制作为一个需要分阶段达成的远期目标。（作者是中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长、副研究员）