宋微：美在发展中国家早已不得人心

美国国际开发署前高级官员吉姆·理查森近日在《外交政策》刊文反思美国对外援助，认为美国在对外援助领域落于中国下风，输掉了与中国争夺全球影响力的比赛。“中国援助是有针对性的，之所以成功很大程度上是因为它为发展中国家提供了后者真正想要的东西，而美国则自缚手脚，对外援助往往来得迟，而且给错了东西”。这是冷战后美国对自身对外援助影响力鲜有的一次自我批评，从正面反映出美国的对外发展援助实践已经偏离全球发展治理的初衷，在发展中国家早已不得人心。

首先，美国将造成发展中国家贫困的根源锁定为制度落后，在发展认知上存在巨大偏差。冷战期间，出于与苏联进行地缘政治争夺的考虑，美国向非洲等“中间地带”注入大量发展资金，并帮助非洲国家脱离英法等传统宗主国的管控，实现民族独立和发展。苏联后来的轰然倒塌使得美国不再需要做出特殊努力去争取发展中国家的支持。因此，从老布什到克林顿政府对非洲采取了漠视的态度，即便是卢旺达爆发了种族大屠杀，美国也迟迟不予干涉，导致酿成“人间地狱”的惨剧。

为了修补跌入冰点的国际形象，克林顿政府不得不重启援助力度，但“既没有清晰的发展哲学，也没有可供其他国家借鉴的可实施经验”。这导致美国不得不复制世界银行和其他国际组织的做法，即当一些国家面临还款困难和收支平衡危机时，这些机构往往以“结构调整”为条件，要求贷款国政府做出减少支出、降低税收、放松管制和私有化等改革。为此，美国开始强调制度改革是解锁发展的关键。“如果一个贫穷国家的部长向美国外交官或经济学家征求有关发展的建议，他们给的很可能会是有关人权、打击腐败、新闻自由等问题的乏味说教。”这样的建议并不能解决大多数中低收入国家紧迫的发展问题。

其次，美国在提供人道主义援助中过分强调军事干预，在发展手段上尤其简单和粗暴。人道主义援助一直是美国对外援助的重点领域，既可以对外标榜美国的价值观，也可以粉饰国家形象。2021年1月，拜登在正式就职前就提名前驻联合国大使萨曼莎·鲍尔为新一任国际开发署署长。鲍尔是政治学者出身，其以博士论文为基础出版的著作《来自地狱的难题》，是普利策奖获奖作品。鲍尔在书中对美国应对苏丹达尔富尔危机的政策做出批评，并声称未来美国应部署武装部队打击侵犯人权行为。如果美国要强势发起一场与中国争夺对世界其他国家影响力的竞争，那么人道主义援助领域实为对美国较为有利的战场。因为美国自恃美军的全球部署能力，能够第一时间对爆发人道主义灾难的地区进行干预。但是权力的傲慢导致美国忽略了产生危机的根源——贫困和落后才是滋生恐怖主义的温床，发展才能缔造和平。只有军事干预、没有恢复重建必然导致发展的失败，这也就不难理解今时今日拜登还能发出“美国在阿富汗的政策目标不是重建”的论调。

反观被美国视为对手的中国，走的是一条实现增长的探究式道路，通过“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行不断扩大对发展中国家的基础设施支持。一些欠发达国家认识到，中国不仅可以为它们带来立竿见影的经济改善，而且可以带来长远的经济发展。同时，中国避免卷入受援国的国内政治这一明确态度在受援国获得了应有的尊重。

最后，美国对外援助项目的审批、采购和评估环节复杂，在发展效果上让位于程序正义。美国派驻全球的外交官数量几乎是中国的两倍，在对外援助上的花费是中国的10倍左右，而且美国在多边援助领域的捐款是中国的20多倍，援助效果却出现巨大落差。以非洲国家为例，上世纪90年代和21世纪第一个10年的明显特点是人均增长率很低，常常还是负增长。一个重要原因是美国对外援助决策体系过于庞大，为确保程序正义而耗费大量的行政成本，最终的埋单者只能是受援国。例如，美国审批援助合同和提供拨款的政府采购程序可能要拖延18个月甚至更长时间，这还不包括新项目所需的战略规划和复杂的预算调整，后者可能需要好几年的时间。目前，拜登政府正在制定从2022年10月1日开始的2023财年预算请求。联邦政府各部门和机构要到2026年才能开始使用美国国会为该预算拨付的资金，而这些资金资助的任何新项目可能要到2030年前后才会启动。此外，为了监督资金的使用，还设立了多个监督委员会。受援国不得不派出官员与这些委员会进行紧锣密鼓的谈判，造成大量行政资源的浪费。（作者是商务部国际贸易经济合作研究院虹桥国际经济论坛研究中心执行副主任、研究员）