打造区域经济合作新模式

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，鼓励探索共建园区、飞地经济等利益共享模式。

我国飞地经济的发展始于20世纪90年代，经历了从县（市、区）、地市内合作，发展到省内合作、跨省合作乃至跨国合作的过程。作为一种创新型、嵌入式区域经济合作模式，飞地经济顺应了新时代区域合作的新要求，能够有效突破行政区划壁垒和属地化管理原则限制。《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》等政策文件都明确提出要发展飞地经济，为推进区域协调发展作出新贡献。

经过近30年的发展，我国地方政府在发展飞地经济中探索出了形式多样、合作多元的新模式和新机制。从省内合作发展飞地经济看，既有以深汕特别合作区为代表的“飞出地”全面主导、“飞入地”积极配合的共建模式，也有以成都·阿坝工业集中发展区为代表的全国唯一集灾后重建、异地重建、合作共建于一体的特殊模式。从跨省合作发展飞地经济看，既有以国家级承接产业转移示范区为代表、顺应国内产业梯度转移的产业承接型飞地，也有以藏青工业园区为代表、享受“飞出地”和“飞入地”双重政策优惠的政策叠加型飞地，还有以对口援疆援藏产业园为代表，受援方利用援助方技术、市场、管理优势开发特色产品的资源整合型飞地。从跨国合作发展飞地经济看，既有以中新苏州工业园区为代表，系统复制“飞出地”发展经验的“引进来”飞地，也有以遍布“一带一路”沿线境外经贸合作区为代表、充分利用“飞入地”要素和市场优势的“走出去”飞地。

总体来看，飞地经济已从地方层面的零星创新实践发展到国家层面构建新发展格局、推动区域协调发展、引导产业有序梯度转移的重要手段。当前，发展飞地经济还存在管理机构权责定位不明确、市场化运作特征不明显、缺乏有效的利益共享机制和风险分担机制等问题。

“十四五”时期，应坚持“政府引导、市场主导、企业运营、利益共享、风险共担”的原则，深化飞地园区管理和运营体制机制改革，完善区域合作与利益调节机制，支持“飞入地”构建良好的承接产业转移基础设施条件、产业配套环境和营商创业环境。积极推动我国中西部和东北地区加强与京津冀、长三角、粤港澳等东部沿海地区的飞地经济合作，按照市场化的方式推动产业沿长江经济带和黄河沿线梯度转移，支持流域上下游、粮食主产区主销区、资源输出地输入地之间探索发展飞地经济的新模式和新机制。进一步探索与“一带一路”参与国家“两国双园”飞地合作新模式和新机制，在市场准入、货物通关、财税优惠、资质互认等领域加大支持力度，探索建设“点对点”的跨国自贸试验区，构建高效便利的国际价值链、产业链和供应链。

（作者系中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所区域开放室主任、研究员）