周城雄：财政资金如何更好投资科技领域

近年来，由于国际科技竞争日趋激烈，世界各国纷纷加大在科技领域的投资。这其中既有企业或公益组织的资金投入，也有来自政府的财政资金。财政资金对科技领域的投资分为两种类型：一是对科技研发活动进行投资，对象既可以是高校和科研机构，也可以是企业的研发活动；二是对科技企业进行投资。

我国正处于向高质量发展的关键转型期，如何推动科技产业发展特别是扩大对科技产业的有效投资，是我国在新发展阶段必须面对和解决的一个重大问题。而如何运用财政资金，对一些地方传统发展模式下的政府直接投资思维提出挑战。笔者建议，除了极特殊的领域外，政府财政资金应当只投资科技研发活动，而不是直接投资企业生产过程。

首先，投资研发活动可以保障市场公平性。在市场经济条件下，同行业企业往往是激烈的竞争关系，如果对其中某个或者某几个企业直接进行大量政府投资，就会增强它们的优势，带来竞争的不平等，这将破坏政府对市场公平的维护。而政府投资研发活动，主要是投入到高校和科研院所，或者一些企业的共性技术研发。这些研发投资取得的成果，一般来说比较容易被全行业共享，不会破坏企业之间的公平竞争。

其次，投资研发活动可以避免投资乱象。近年，一些地方政府对高科技企业的直接投资导致不少乱象，包括南阳水氢汽车事件、武汉弘芯事件等。这些事件中，政府需要投入的资金往往高达数十亿甚至数百亿元，但是最终项目出现烂尾，却少有人为此承担责任。这也是财政资金的特点决定的，财政资金不追求市场回报，也难以要求个人承担投资损失。这就容易造成部分地方政府在政绩驱使下出现盲目决策的冲动。如果政府资金仅仅投资研发活动，当投资对象是企业研发时，一来企业研发活动的风险主要由企业自己承担，二来研发在企业总投资的占比一般不会很高，政府资助单个企业的研发资金就会是有限的，很少可能出现一笔资助费上亿的项目。

第三，投资研发活动可以提高财政资金的使用效率。根据2019年研发投入统计，全国共投入研究与试验发展经费2.2万亿元，其中地方政府投入2500多亿元，中央政府投入2300多亿元。可见，政府财政资金的研发投入总量并不大，如果大量财政资金直接投资科技企业生产环节，可能几个项目的资金就相当于政府的总研发投入。即使不考虑这些投资失败的风险，同样资金投入到研发与直接投入少数企业生产相比，显然前者对促进我国科技发展更有意义，财政资金的使用也更有效率。

第四，促进科技产业投资用间接引导方式更有效。由于科技产业投资决策具有高度的专业性、不确定性，政府促进科技产业更多应当采用间接引导的方式，充分利用财政税收和金融等政策，发挥财政资金的杠杆效应，引导推动社会资金进行投资。在财政资金方面，间接投入企业可以通过财政引导基金模式，与社会资本按照一定比例进行结合，定向投入一些领域和方向，具体的投资项目决策依托社会专业投资管理机构完成。当社会资本需要承担投资失败风险时，它们对投资的专业性和风险控制要求就会更高，投资效果也会更好。在税收方面，可以通过各种税收优惠政策，降低社会资本进行高科技领域投资的风险，从而鼓励社会资本加大投资力度。一亿元税收减免可能带动的投资规模，往往远大于政府直接投资一亿元财政资金。在金融政策方面，目前也有多种手段可以使用，比较普遍的有贷款贴息政策、科技担保政策、创业板和科创板上市融资等。当然，我国科技企业还存在普遍的融资难问题，这表明我国在利用金融政策引导科技产业投资方面，还有着非常大的提升空间。

总之，高科技产业与传统制造业的投资决策具有极大差异，各级政府不宜再用传统思维进行财政直接投资，笔者建议充分综合运用各类财政、税收、金融等政策工具，提升我国财政资金使用效率，维护市场公平，最终满足我国高质量发展的要求。（作者是中国科学院战略问题咨询研究中心副主任）