吕德文：责任“层层甩锅”，要害在形式主义

责任层层“甩锅”，是当前困扰基层的形式主义问题典型表现。中办印发的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》明确，厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，按照权责一致要求，建立健全责任清单，科学规范“属地管理”，防止层层向基层转嫁责任。各级纪检监察机关持续加强监督，督促相关部门切实履行责任，严查“责任甩锅”行为。针对的正是部分地方、单位在基层治理当中出现的这样一种不良现象。

在一些地方、单位，工作出了纰漏，本能反应是往基层推卸责任。在一线干活的人，比如基层的副职、普通干部，总是提心吊胆，搞不准就会被问责和通报批评。上级部门在出了事以后，通过“责任甩锅”，自己不仅丝毫不受影响，完了还义正辞严责怪基层办事不力，给部门工作添麻烦。

笔者在调研中发现，一些乡镇为了应对上级部门“责任甩锅”，还形成了不成文的规定。对那些比较容易被问责的工作，比如安全生产、环境治理等，班子成员轮流分管，一人分管一年，免得总是被问责。如果某个班子成员“为公”背的处分已经太多，就开会协商选择一个合适的班子成员来“背锅”。在一个班子团结，“一把手”比较有权威的单位，这种责任分摊机制是可行的。但是，对于不少基层单位而言，这样的责任分摊机制本身就在制造不团结。比如，新提拔、调动或年轻的干部，往往容易被安排到那些任务重、责任大的岗位上，他们也更容易受委屈，这对班子团结和干部成长都很不利。

在一些地方、单位，上级部门和基层单位之间围绕着可能出现的问责，形成了扭曲的行政关系。上级为了更好地规避风险，往往会“吃一堑长一智”，出了一点问题就会堵上制度漏洞，制定更多的工作规范，检查督查也更多。这样，万一工作出了问题，上级部门也没责任。一些地方和单位热衷于搞目标责任书，事事签、层层签、人人签。把签订目标责任书当成履行职责，层层卸责；把责任书用来应付考核检查问责，一签了之，留痕就行。问题是，对于承担任务的基层而言，规范越多，要求越高，也就意味着完成任务的难度越大，出纰漏的可能性也就越多。于是，上级部门的“严要求”和基层的“落实难”之间，形成了恶性循环。

这种扭曲的行政关系，在部分地方塑造了一种不正常的权力结构。简单而言，本应承担治理责任的业务部门，越来越将自己改造成为分配、检查和考核任务完成情况的监督部门。各个业务部门，总是想尽办法通过垄断资源、项目，将自己的业务工作纳入一级党委政府的考核体系中来强化自己的地位，从而通过激励和问责机制来调动基层单位。而对于基层单位而言，名义上是从各个部门中获得了治理资源，似乎也实现了治理重心的下沉，却同时丧失了基层治理的自主性。基层有做事的资源，却没有做事的自由。上级部门不仅规定了做事的结果，还要规范其做事的过程。基层干部干事创业的积极性因此受挫。

业务部门和基层单位之间不正常的权力关系，是形成官僚主义和形式主义的重要原因。一些地方和部门掌握了资源、政策及考核的权力，以监督者的姿态出现在基层面前，反而失去了探索政策适用性的动力。当政策执行出了问题时，不去思考决策本身的合理性问题，而是首先从基层的工作作风查起。上级只要发现基层工作有一点瑕疵，便会要求基层无条件整改。于是，基层为了避责，无论任务是否落实到位，也要想尽办法在形式上满足上级的要求。上级的官僚主义和基层的形式主义之间，形成了一个怪圈。

甚至于，当某个问题被媒体曝光，一些地方和部门受到舆论压力时，最先采取的措施是第一时间问责和处分基层的执行者。并且，越是重大的舆情，处分越是严厉。一些地方和部门为了及时回应舆论，甚至都来不及仔细调查，就仓促处分相关人员。不得不说，类似连夜开会决定等问责和处分办法，完全是站在避责的立场，并未考虑基层实际，远离了实事求是的精神，本身就是官僚主义的体现。

笔者认为，解决基层“责任甩锅”现象，关键是要改变不尽合理的基层治理结构。基层治理重心下沉，除了治理资源的下沉，更重要的是基层自主性的重塑。业务部门要重新回归到主业中去，与基层紧密合作，共同把基层事务做好。出了问题，上级部门和基层单位需要共同承担责任，共同探寻解决问题的方法，而不是“责任甩锅”。（作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员）