霍政欣：构建“攻防兼备”的涉外法律体系

当今世界正处于大发展大变革大调整时期，新冠疫情进一步放大了不同制度之间的差异性，加剧了不同国家之间的利益分化与冲突，加快了“百年未有之大变局”的演化速度，对中国和平发展和全球治理体系变革带来深刻影响。

在此背景下，提请十三届全国人大四次会议审议的全国人大常委会工作报告明确提出，“要加快推进涉外领域立法，围绕反制裁、反干涉、反制长臂管辖等，充实应对挑战、防范风险的法律‘工具箱’，推动形成系统完备的涉外法律法规体系”，从而为我国涉外立法工作明确了整体目标、划定了重点任务。

国家间竞争离不开法律

笔者认为，加快推进涉外领域立法，可围绕三个核心问题予以运思和展开：第一，我国涉外法律体系的内涵是什么？第二，为什么要加快推进涉外领域立法？第三，如何加快推动形成系统完备的涉外法律体系？

从内涵来看，凡是调整涉及外国与国际事项的法律规范均属于涉外法律体系的范畴。在我国的法律体系中，涉外法律规范分布在几乎所有重要领域和立法中，其中既包括维护国家安全、经济安全、社会安全和公民安全的大量立法中的涉外法律条款，如《国家安全法》《反垄断法》《证券法》《刑法》中的相关规定；也体现为诸多专门性涉外立法中，如《外商投资法》《对外贸易法》《出口管制法》《涉外民事关系法律适用法》等。可见，涉外法律体系牵涉面极广，规范数量众多，是维护国家主权、安全和发展利益的核心法律工具，也是我国积极参与建设国际法治，推动全球治理体系变革的重要支点。

客观而言，一个国家是否有构建系统完备的涉外法律体系的意愿与能力，在本质上取决于其维护国家利益的现实需要与国家实力的有效保障。环顾当今世界，国家间的竞争是全方位的竞争，既包括经济、军事、科技、自然资源、人力资源的竞争，也包括法律制度层面上的竞争。世界格局的发展演进表明，国际竞争正从传统上硬实力的竞争，转向法律制度等软实力的竞争。从国家博弈与竞争的角度来看，涉外法律是国家利益据以实现的重要工具，只有实力强大的外向型国家才有构建系统完备的涉外法律体系的需要、意愿与能力，而实力弱小的封闭性国家则既无此需要和意愿，亦无保障其实施的实力。

迫切性日益凸显

经过长期努力，中国的综合国力已进入世界前列，国际地位得到前所未有的提升，正日益走近世界舞台中央，但当前，保护主义、单边主义、霸凌行径也在逆流而动，扰乱全球治理，威胁我国合法权益与世界和平稳定。所以，加快推进涉外领域立法的紧要性和迫切性日益凸显。

改革开放以来，我国涉外立法工作取得长足进步，有力保障了改革开放全面深入推进，有效维护了国家安全和正当权益。然而，近年来，我国面临的外部环境变化带来了新矛盾和新挑战，我国涉外法律体系的制度短板与规则缺陷也显现出来。

一方面，面对霸权国家频繁以“法律手段”实施单边制裁和“长臂管辖”肆意危害我国家安全、侵害我国家及公民利益，我国的涉外法律体系尚未建立起全面防备体系和有效阻断机制。尽管我国近期已先后出台《不可靠实体清单制度》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等，但作为部门规章，它们的法律位阶仍然较低，制度构建尚不系统，规则设计还不完备，实际效力有待检验。整体而言，我国涉外法律体系的“防护盾”显然还未完全铸好。

另一方面，作为世界第一贸易大国和第二大经济体，我国的涉外法律体系在维护国家及公民海外利益方面还有诸多不足，特别是对于保护我国实体与公民在域外不受侵害至关重要的“我国法律域外适用体系”，还没有系统性构建起来。我国涉外法律体系的“矛”亟待加快打造。

用法治方式应对挑战

在此背景下，加快推动形成系统完备、“攻防兼备”的涉外法律体系，成为当下及今后一段时期我国立法工作的重中之重。正因如此，2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议将“统筹推进国内法治和涉外法治”，确立为新时代全面依法治国必须做到的“十一个坚持”之一。并明确提出，“强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、尊严和核心利益。加快形成系统完备的涉外法律法规体系，提升涉外执法司法效能。用规则说话，靠规则行事，依法维护我国企业和公民海外合法权益”。

有鉴于此，推动形成系统完备的涉外法律体系，我国应在以下两个维度加快步伐，早日构建“攻防兼备”的涉外法律体系。

一是加快涉外立法工作战略布局，构建积极、开放的进取型涉外法律体系，重点推进对维护国家安全、领土主权、重大经济利益和发展权益至关重要的涉外法律规范的完善，加快我国法律域外适用体系建设，健全我国法律域外适用的标准和程序，打造维护国家和公民合法利益的“法律之矛”。

二是要加快构建和完善能够有效应对外部挑战的法律防备体系，充实实施反制的法律“工具箱”，完善阻断立法、推进反干预防渗透立法，适时制定阻遏和威慑反华势力的“对外制裁法”和“国家豁免法”，构建强大的“法律盾牌”，为中华民族伟大复兴和构建人类命运共同体提供坚实的法律保障。（作者是中国政法大学国际法学院教授、博士生导师）