叶强：美国搅局南海已形成惯性

2月以来，美海军已先后派遣“麦凯恩”号和“罗素”号导弹驱逐舰，两次在南海开展所谓“航行自由”行动。另外本月9日，“罗斯福”号和“尼米兹”号两个航母打击群还在南海开展联合演练，这也是自2020年7月以来美军再次进入南海演习。

至少从这些行动看，美政府换届还没对南海博弈带来根本性改变。学界普遍认为，拜登政府在南海问题上对中国极限施压的重心，将从军事和外交打压转向规则和法理的遏制。在此政策驱动下，美国将打着“基于规则的秩序”这一旗号，在法理方面给予南海其他声索方更多支持，推动与盟友和伙伴开展联合行动；利用和制造更多国际法问题、包括所谓“南海仲裁案”裁决结果挑战中国南海权益的法理基础，并对“南海行为准则”磋商施加影响；美军在南海及周边的军事活动和存在也将延续增强态势，继续通过规律性“航行自由”行动对国际法的解释和适用进行干预。

这一政策在美军方声明中可见一斑：美方把自己粉饰成国际法“维护者”，不仅污蔑中国对南海航行和飞越自由“构成威胁”。美声明还违反一个中国原则，故意将台湾与越南并列视为主权国家。显而易见，美方一面要求别国遵守国际法，另一面却习惯性地把自己视作国际法约束的例外者，在海洋法方面更是长期如此。

一个众所周知的事实是，美国是当前国际社会中极少数尚未加入《联合国海洋法公约》的国家，但却动辄挥舞《公约》“大棒”对他国海洋政策与地区海洋事务指手画脚。美方所谓“航行自由”，与《公约》中的公海航行自由没有任何关系。

公海航行自由是国际法承认的各国基本权利，但同时，由于《公约》所创设和承认的沿岸国管辖海域范围大为扩展，公海航行自由也被纳入不同性质的沿岸国管辖海域加以变通适用。例如，在专属经济区，公海航行自由的有关规则应予比照适用，但其他国家不得妨碍沿岸国在专属经济区的专属权利，并应遵守沿岸国据此颁布的各项规章；在沿岸国内水和领海，公海航行自由不存在任何适用空间。

美国假借公海航行自由横行他国管辖海域，意图在于影响或颠覆国际社会业已达成的对《公约》相关条款解释的共识。1979年，卡特政府开始推行“航行自由计划”，以表明不接受这些国家的海洋权利主张。根据美国国防部自1991年至2018年发布的报告，28年间美国根据“航行自由计划”执行的“航行自由”行动挑战了61个国家和地区的654项所谓“过度”海洋权利主张。一个拒不接受《公约》约束的国家，30年来处心积虑地通过政治和军事挑衅行动干涉全球数十个《公约》缔约国的海洋权益主张，这是典型的“无法无天”和双重标准。

美国声称接受习惯国际法的约束，却对习惯法构成要素的国际实践漠不关心，而是以本国利益为尺度来“筛选”习惯法，选择性地将对其有利的法律解释强加于国际社会。公海航行自由也是一项习惯法规则。习惯法的确立与演变取决于普遍性的国际实践，而非一国建立在自身利益基础上的偏好与行动。大量国际实践表明，作为习惯法规则的航行自由已越来越多地受到诸如航行安全、反恐、防扩散、海洋环境保护、维护可持续发展、妥为顾及发展中国家利益等新的国际法理念、原则和规则的制约，以符合全人类的长远利益。

其中，《公约》第87条第2款被公认为是对传统公海自由原则的平衡。根据这一条款，20世纪90年代以来的国际实践，为航行自由设置了越来越多的限制。例如，1992年南非和葡萄牙均拒绝日本装载放射性物质的船只进入其专属经济区；1995年巴西、阿根廷、智利、南非、瑙鲁和基里巴斯等国，先后明确禁止英国载有核废料的货轮进入上述国家专属经济区；2003年，欧盟正式立法禁止载有重油的油轮进入或停靠任何成员国港口。

另外，国际海事组织近年来也加强国际立法，不断提高用于国际航行船舶的准入标准。南海是半闭海，生态环境脆弱，沿岸国人口众多。美方反复以危险方式在南海开展“航行自由”，不仅威胁沿岸国的国防安全和国家安宁、对南海海洋环境造成损害，更为严重的是破坏了地区国家正致力于建设的和平稳定的南海秩序。美海军片面解读航行自由，漠视其应承担的法律义务和国际社会对海洋安全的共同期盼，几乎成了现代版的“海盗”。

如果美方继续毫无顾忌地动辄置国际法于不顾，不仅无益于以建设性方式妥善管控分歧、推动中美关系健康稳定发展，最终付出代价的更是国际社会的共同利益与人类共同福祉。（作者是中国南海研究院学者）